一、关于执行员问题
(一)审执分立的审判执行工作体制
执行工作由执行员完成并不是天经地义的事情。在我国司法历史中,执行工作曾经由作出执行依据的审判人员负责。这一问题反映了关于执行与审判工作关系的不同认识,即“审执分立”与“审执合一”的争议。
审执分立还是合一,历来存在争议。20世纪50年代,地方各级人民法院一般都设有执行机构,该机构和民事、刑事审判庭的地位平行,但是后来执行庭被撤销,执行工作由民事审判庭负责,即审执合一。审执合一的优势在于审判人员熟悉案情,能够实现案件审判与执行的兼顾,有助于提高执行效率,有利于案结事了与切实化解纠纷;弊端在于没有顾及执行工作与审判工作的区别,忽视了执行工作的专业性要求,不利于执行工作的长期健康发展。1979年通过的《人民法院组织法》第41条明确规定:“地方各级人民法院设执行员,办理民事案件判决和裁定的执行事项,办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。”1982年《民事诉讼法(试行)》第163条第1款也规定:“执行工作由执行员、书记员进行;重大执行措施,应当有司法警察参加。”1991年《民事诉讼法》进一步规定了执行工作由执行员负责。通过上述法律,审执分立的司法体制得到了确立。从目前情况看,虽然审执分立也带来了一些问题,如审判工作中普遍存在的不重视判决的执行、甚至存在通过调解结案将矛盾下移到执行程序等现象,再如关于执行程序能否处理实体问题、处理到什么程度的争议等。
为了解决审执分立带来的问题,最高人民法院做了一系列工作。如2011年《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第26条要求审判机构在审理确权案件时要查询待确权财产的查封情况,防止当事人借诉讼逃避执行;[1]2015年《民事诉讼法
司法解释》第463条明确要求执行依据应当具有明确性特征,以解决实践中的合同履行类判决的执行问题与其他执行依据内容不清晰不明确问题;[2]2015年《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第26条则从执行的角度,规定了执行依据与他案生效法律文书之间发生冲突时的处理规则;[3]2018年《最高人民法院关于人民法院立案、审判与执行工作协调运行的意见》则对人民法院立审执关系的协调予以全面规定。
通过最高人民法院一系列文件对于审执协调工作的推进,总体而言,审执分立的体制运行情况良好,也得到了各界的普遍认可。
(二)关于执行权的分权运行
“审执分立”通过划分执行工作与审判工作的界限,确定了执行员与审判人员的职责范围。不过并不是所有执行工作都由执行员负责。随着执行改革的推进,大家逐渐认识到执行程序中存在两种不同性质的工作,执行实施事项与执行审查事项,并对区分上述两种事项由不同主体办理达成了共识。2009年《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》规定:科学界定执行审查权与执行实施权,并分别由不同的内设机构或者人员行使。将财产调查、控制、处分及交付和分配、采取罚款、拘留强制措施等事项交由实施机构办理,对各类执行异议、复议、案外人异议及变更执行法院的申请等事项交由审查机构办理。2011年《最高人民法院关于执行权合理配置与科学运行的若干意见》进一步规定:执行权包括执行实施权和执行审查权,执行实施权由执行员或者法官行使,执行审查权由法官行使。由此可见,对于本条文应作限缩性解释,即本条中有执行员完成的工作仅为执行实施类事项。
(三)关于执行员管理的规范化
本条法律规定了执行工作由执行员负责,但是目前对于执行员的管理不够规范,对于执行员的任职条件、任免程序都没有明确规定,各地也基本没有开展执行员的选任工作。
我们认为,本条规定最初的目的也许主要是确立审执分立的体制,但是随着执行工作的开展,大家逐渐认识到执行工作具有很强的专业性、对抗性与社会性,执行人员不仅需要具备相应的法律知识,还需要较高的政策水平、较强的协调沟通能力、应急反应能力与良好的身体素质。基于上述认识,现在亟须制定执行员条例,促进执行员管理的规范化,尽快建立起一支符合执行工作特点与需要的职业化的执行员队伍。
二、关于执行程序的问题
本条第2款对于执行工作的程序进行了一般性的规定。值得注意的有两点:一是执行前应出示执行证件,这是对于当事人权益的保护措施,也是执行规范化的要求。二是执行完毕后应制作相应的笔录,通过固定执行过程,保存执行材料,来保证执行程序的合法性。
需要说明的是执行证件问题。本条只是规定应出示证件,对于是何种证件并未予以规定。根据修订前的《执行工作规定》第8条,执行人员执行公务时,应向有关人员出示工作证与执行公务证。这样规定的理由在于,工作证是静态的身份证件,主要说明出示者的静态身份,执行公务证是动态性的证件,是说明出示者从事具体公务活动的授权性证明,基于上述理解,所以应规定同时出具上述两个证件。[4]基于上述理解,2000年《最高人民法院、中国人民银行关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》、2004年《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》中都明确规定了执行人员在办理相关协助执行事项时,应出示执行公务证。
在《执行工作规定》出台的背景下,要求执行人员同时出示工作证与执行工作证,对于规范执行行为,保护执行相对人的权利,防止执行乱现象的发生具有积极意义。但由于执行公务证由最高人民法院统一制发,需要一个较长时间周期,而执行从业人员又变动较快,实践中因执行公务证问题也产生了一些工作不便。考虑到当下执行人员的素质得到了较大提高、监督手段日益丰富,为了推进执行工作,出现了废止执行公务证制度的呼声。2020年执行司法解释修订顺应了这一趋势,将《执行工作规定》规定的执行人员执行公务时应“出示工作证与执行公务证”修改为“出示工作证件”。
三、关于执行机构问题
本法条只是规定了人民法院可以设立执行机构,但是对于执行机构的内部组成并未涉及。基于解决执行难的目的,执行实践中对于执行权的分权运行模式与执行机构的内部设置进行了积极探索。2009年《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》规定:各级人民法院统一设立执行局,并统一执行局内设机构及职能。高级人民法院设立复议监督、协调指导、申诉审查以及综合管理机构,中级人民法院和基层人民法院设执行实施、执行审查、申诉审查和综合管理机构。并同时规定了各内设机构的职能分工问题。应该说,执行工作的分权运行是大势所趋,但是对于中级人民法院与基层人民法院的执行机构,不区分地域与案件人员情况而一概要求设立上述内部机构,并非完全科学。2011年《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第2条的规定更具有现实合理性:地方人民法院执行局应当按照分权运行机制设立和其他业务庭平行的执行实施和执行审查部门,分别行使执行实施权和执行审查权。
随着信息技术的发展,执行工作的信息化程度不断提升,也深刻影响了执行机构的内部设置。最高人民法院执行局增设了执行指挥信息室、执行指挥调度室三个内设机构,各地法院执行局也相应增加了执行信息化的部门。信息化技术在执行财产查找控制与拍卖处置、被执行人失信惩戒、执行工作的内部管理、执行事项的委托执行等方面发挥着越来越重要的作用。
条文适用
实务中应注意两个问题:一是关于执行主体的规定。2011年《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》关于由法官处理执行审查类事项的规定对于本条形成了限缩性解释。在实践中应注意严格遵照执行,由具备法官资格的人员处理此类事项,以保证当事人权利的实现与执行程序的规范化要求,同时也是对于执行人员的保护。二是应注意遵守本条关于执行程序的规定。如上所述,这也既是当事人权利保护与执行程序规范化的要求,也是固定执行程序、接受当事人与上级法院监督、保护执行人员的需要。