人民检察院的法律监督机关地位源自《
宪法》的明确规定。《宪法》第134条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”该法第136条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”
民事执行实践中“执行难”“执行乱”问题曾是我国强制执行制度长期未能得到有效解决的顽疾,2008年12月,中央政法委发布《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,要求“完善民行监督范围和程序,完善执行监督范围和程序”。2011年3月,最高人民法院、最高人民检察院联合下发《关于在部分地方开展民事执行活动监督试点工作的通知》,明确了检察机关针对人民法院在民事执行活动中存在的五种情形有权予以监督。《民事诉讼法》(2012年修正)第235条规定首次明确授权检察机关对民事执行活动进行法律监督。作为国家法律监督机关的检察机关,应当依法履行法定监督职责,加强对执行工作的监督。同时也需要依法开展监督活动,坚持依法监督的原则,在监督法院违法和不规范执行行为的同时,支持法院依法执行,尊重和保障当事人的诉讼权利。2016年最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》,进一步完善和细化了民事执行监督工作的具体规则。
【条文适用】
一、民事执行检察监督的原则
(一)合法、适度监督
《民事诉讼法》对检察机关的民事执行监督仅作了赋权性、原则性的规定,检察机关在具体开展民事执行监督工作时,应在法律框架内,遵循合法、适度原则,积极稳妥地履行职责,确保检察监督在法治轨道上运行。检察机关要依法客观公正地行使民事检察权,避免民事检察权对公民生活及其他公权力的过度干预。对民事执行活动开展法律监督应当体现谦抑性。一方面体现为对私权利的“谦抑”,即保持中立,以事实基础和法律依据作为衡量和判断的准据,检察监督不代表任何一方当事人的利益;另一方面体现为对其他公权力的“谦抑”,即尊重人民法院的审判权,在国家制度运行层面上依法履行有限的监督职能。
(二)维护公正,兼顾效率
民事执行程序的主要目的是促进债权人权利尽快实现,因此,效率原则是执行程序的一大价值取向。然而执行程序的效率追求在一定程度上可能会与程序正当性发生冲突,尤其可能对被执行人的程序权利、实体权益造成冲击。为弥补执行程序优先追求效率可能引发的正当性缺失,我国的民事诉讼制度构造了民事执行救济制度和民事执行检察监督,以程序正当、实体权益正当为价值考量,追求在执行程序中平等保护债权人、债务人及案外人的合法权益。基于执行效率原则,民事执行检察监督也要适应执行程序的特殊性,既要注重公正,完善监督制约机制,又要提高效率,设置适宜的监督手段,保障完成监督事项的效率,避免法院的民事执行工作因检察监督造成不必要的拖延。
(三)穷尽执行救济和内部监督
民事检察监督应以当事人穷尽救济途径为前提。本法第216条对于民事检察监督作出规定,当事人向检察机关申请检察建议或抗诉的前提条件为以下情形之一:人民法院驳回再审申请的、人民法院逾期未对再审申请作出裁定的,或者再审判决、裁定有明显错误的。该条规定意在加强检察机关法律监督的同时,强化人民法院审判监督和自我纠错的功能,亦是为了及时保护当事人权利,节约司法资源。根据该立法精神,检察机关在开展民事执行检察监督时,亦应将穷尽执行救济和法院内部监督作为基本原则。执行程序中,当事人、利害关系人、案外人可以依照本法第232条、第234条寻求执行异议、复议、案外人异议之诉等民事执行救济主张权利,还可以依照《执行工作规定》第71条之规定申请执行监督。当事人或者利害关系人就民事执行活动直接向人民检察院申诉的,人民检察院应当告知其依照法律规定向人民法院提出异议、复议或者申诉。当事人或利害关系人如没有穷尽上述自力救济,或是人民法院针对异议或者复议申请已经受理并仍处于法定审查期限内的,应当排除在民事执行检察监督的范围之外。
二、民事执行检察监督的对象和方式
民事执行检察监督的对象,应当为对民事执行行为是否符合法律规定进行监督,并在其违反法律规定时监督其予以纠正。民事执行行为包括执行实施行为和执行裁判行为,合法性审查既包括强制执行程序法的规定,也包括实体法的规定。在对执行行为的合法性进行监督时,既要监督执行行为的结果,即是否产生了违反法定程序和损害当事人合法权益的后果,同时也要监督民事执行行为的过程,即审查民事执行行为是否按照法定程序实施。要对人民法院执行的具体案件进行监督,而不是抽象地监督人民法院处理的某类执行案件是否合法。
关于人民检察院究竟采取何种方式实行民事执行检察监督,《最高人民法院、最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》中规定,检察监督原则上依照当事人、利害关系人、案外人申请而启动,但是在存在损害国家利益或者社会公共利益等情形下,人民检察院可以依职权进行监督。人民检察院对人民法院执行行为进行的监督,与对人民法院诉讼活动的监督是存在区别的,其具体监督形式不是“抗诉”,根据《最高人民法院、最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》相关规定,人民检察院认为执行行为存在并不违反法律规定的不当情形,应当通过向人民法院提出民事执行监督检察建议的方式予以监督。
三、民事执行检察监督的保障
要确保民事执行检察监督取得实效,必须赋予检察机关必要的权力。首先,应当赋予检察机关必要的调查权。进行必要的调查以核实有关情况,这是人民检察院独立监督的基础。人民检察院在民事执行检察监督程序中的调查,既包括向执行当事人及其他有关单位、人员了解情况,也包括调取有关案卷材料。执行案件的卷宗包含许多重要信息,能够反映执行程序、执行方式、执行内容的全貌,是检验执行行为是否合法与适当的重要材料。人民检察院认为确有必要调取执行案卷的,有权向执行机构提出调卷要求,执行机构应当予以配合。其次,应当明确人民法院对执行监督案件的处理程序、回复期限以及回复形式,明确检察建议的法律效力。《最高人民法院、最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》中关于检察建议的监督方式、跟进监督的有关规定等,参考了2011年最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》中的部分规定,充分保障和提升民事执行检察监督的效果。最后,应当建立检、法两院相关工作机制。检、法两院应加强沟通交流,密切配合,互相支持,共同促进民事执行法律监督工作有序开展。如《最高人民法院、最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》就明确:当事人在申请执行监督过程中有和解意愿的,检察机关在确认和解协议不违反法律规定的情况下,应当告知当事人将和解协议送交人民法院。这一规定体现了检察机关执行监督工作与法院执行工作的配合。