1955年起草的原《民法总则》草稿第19条规定:“国家机关、群众团体、社会组织、合作社、企业、学校、医院等能以自己的名义取得民事权利和负担民事义务,并在法院起诉、应诉的公私组织都是法人。”第二次草稿中也有相似规定。
1986年原《民法通则》以立法形式明确赋予国家机关以独立的法人人格,机关法人作为法人的一种类型,成为与企业法人、事业单位法人、社会团体法人并列的法人类型。
原《民法总则》不仅延续了这种立法精神,更进一步明确了机关法人可以从事为履行职能所需要的民事活动。《民法典》沿用了这一规定。
本条不仅规定了机关法人的经费要求、机关法人的内涵和成立时间,也对机关法人从事民事活动的范围作出了限制。
(一)有独立经费的机关
机关法人指国家机关。
根据2001年8月国家统计局发布的《第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定》第5条,机关法人是指各级党政机关和国家机关,包括:
(1)县级以上各级中国共产党委员会及其所属各工作部门;
(2)县级以上各级人民代表大会机关;
(3)县级以上各级人民政府及其所属各工作部门;
(4)县级以上各级政治协商会议机关;
(5)县级以上各级人民法院、检察院机关;
(6)县级以上各民主党派机关;
(7)乡、镇中国共产党委员会和人民政府以及街道办事处。
机关法人尽管没有独立经营的财产,但应有独立的经费,这些经费是根据其工作需要,由国家和地方财政拨款形成的。
机关法人的设立依据是《
宪法》和《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《监察法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等法律,其设立的目的是代表国家行使公权力,履行法定的职责。
因此,必须有独立的经费作为机关法人履行职责和对外承担民事责任的基础。
(二)承担行政职能的法定机构
与原《民法通则》第50条第1款的规定相比,原《民法总则》第97条对机关法人的内涵赋予了新的内容,将“承担行政职能的法定机构”也纳入机关法人的范围。
此次《民法典》编纂时,沿用了这一规定。
行政职能也叫政府职能,是指行政主体作为从事国家管理的执法机关,在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。
承担行政职能的法定机构,是指不属于行政机关序列,但又行使行政机关职能的社会组织,包括银保监会、证监会、社保机构等组织,它们与其他政府组织没有隶属关系,具有较强的独立性。
其本身不是行政机构,但其业务性质又属于行政管理职能,具有
法律法规赋予的行政职能或公共管理职能。如《中国人民银行法》规定了中国人民银行具有相对独立的地位和职能;
《保险法》规定国务院保险监督管理机构(保险业监督管理委员会)对保险业实施监督管理职能;
《
证券法》规定国务院证券监督管理机构(中国证券监督管理委员会)依法对全国证券市场实行集中统一监督管理;
《银行业监督管理法》规定国务院银行业监督管理机构(中国银行业监督管理委员会)负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。
将承担行政职能的法定机构纳入机关法人,意味着承担行政职能的法定机构能够从事民事活动,成为民事活动中的平等民事主体,接受民事法律关系的调整。
(三)机关法人的民事权利能力和民事行为能力受到限制
机关享有法人资格,其法律意义在于以自己的名义作为民法上的主体参与民事活动,其法人地位的确定应遵循法人制度的基本要求。
机关法人从事民事活动的范围受到限制,只能从事为履行职能所需要的民事活动,如购置办公用品或公务用品,不得超出职能范围从事与一般民事主体相同的民事活动。
当机关法人从事的活动超出“所需要的民事活动”时,一般应认定为无效民事行为。如机关法人原则上不能在生产经营领域进行投资。
1998年7月,中共中央、国务院决定,军队、武警部队和政法机关一律不再从事经商活动,所办企业于1998年年底前与军队、武警部队和政法机关脱钩。
同年11月又决定,中央党政机关必须在1998年年底以前与所办经济实体和管理的直属企业完全脱钩。
2004年《国务院关于投资体制改革的决定》也明确规定:“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。”
再如,机关法人原则上不具有作为保证人的权利能力。
《民法典》第683条明确规定:“机关法人不得为保证人,但是经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。
以公益为目的的非营利法人、非法人组织不得为保证人。”