目前,原《物权法》已经失效,上述关于不动产登记机构禁止实施的行为的规定已经由《民法典》物权编本条所承继。《民法典》对于该项不动产登记机构禁止实施的行为延续了原《物权法》的相关规定,并未对此作出修改。
《民法典》在第212条对不动产登记机构的审查职责作出明确规定,在赋予其依法审查权力基础上,又作出本条的规定,主要是为了解决在立法调研过程中发现的一些问题。
(一)不得要求对不动产进行评估
一些地方的不动产登记机构,履行职责态度不端正,管理不严格,工作人员在工作过程中并未从以人为本的角度出发考虑如何及时准确地为不动产登记申请人办理申请事项,为当事人提供便利,而是利用职务之便以权谋私,给当事人人为地设置各种障碍、巧立名目,如强制不动产登记申请人在不动产登记机构指定的评估机构进行评估,从而为组织和个人谋取不当利益,这一现象引起了人民群众的不满。
对不动产进行评估直接与不动产作为物的价值的高低有关,属于交易领域的问题,涉及的是不动产交易双方各自的利益,与不动产登记并不具有必然的联系,也不属于社会公共利益需要关注的内容,因此,是否对不动产进行评估并不影响不动产登记机构对不动产物权进行登记。
换句话说,对不动产进行评估与不动产登记机构履行登记职责之间并不具有关联性。基于这样的实际情况,不动产登记机构不得为达到变相收取额外费用的目的要求对不动产进行评估。
此外,过去不动产登记机构要求评估不动产还有法律上的原因。原《担保法》第35条规定:“抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。”“财产抵押后,该财产的价值大于所担保债权的余额部分,可以再次抵押,但不得超出其余额部分。”
该条规定是为了较充分地保障债权的实现,也为了最大化地发挥抵押物的价值。基于该条的规定,在同一抵押物首次设立抵押权或者再次抵押时就需要对抵押物进行价值评估,从而确定其与所担保债权价值的关系以及是否能够再次设定抵押。该条规定的初衷是有价值的,但在实践中存在一些问题,如没必要人为地限制抵押物的价值与其所担保债权数额之间的关系,设定抵押权对债权人是有益的,只要债权人认可,抵押物的财产即使低于债权数额也具有合理性。
而且抵押物的价值在抵押期间也会发生很多变化,如果硬性要求抵押物价值必须要与其所担保债权数额相当,也是不现实的。
正是由于实践中存在的上述问题,原《物权法》第199条在规定抵押权顺位时,就不再考虑抵押物价值与其所担保债权数额是否相当,不动产登记机构在办理抵押权登记时,也不再要求评估不动产的价值。
当然,禁止不动产登记机构强制要求不动产登记申请人进行不动产评估,并不意味着在不动产交易中绝对不能采取评估。如果交易双方当事人对于不动产评估达成一致合意的,则该行为并没有违反法律、行政法规的规定。同时,依据我国现行法律,国有资产交易时某些情形下必须要对资产进行评估。
《国有资产评估管理办法》第3条规定:“国有资产占有单位(以下简称占有单位)有下列情形之一的,应当进行资产评估:(一)资产拍卖、转让;(二)企业兼并、出售、联营、股份经营;(三)与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办外商投资企业;(四)企业清算;(五)依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。”国有资产占有单位存在上述情形时,必须对资产进行评估。《国有资产评估管理办法》第4条规定:“占有单位有下列情形之一,当事人认为需要的,可以进行资产评估:(一)资产抵押及其他担保;(二)企业租赁;(三)需要进行资产评估的其他情形。”
即国有资产占有单位存在上述情形时,是否对资产进行评估由交易双方当事人自行决定,但例外的是,《国有资产评估管理办法施行细则》第8条规定:“《办法》第四条规定可以进行资产评估,是指发生该条款所说的情形时,根据实际情况可以对资产进行评估或者不评估。
但属于以下行为必须进行资产评估:
(一)企业整体资产的租赁;
(二)国有资产租赁给外商或非国营单位;
(三)国家行政事业单位占有的非经营性资产转为经营性资产;
(四)国有资产管理行政主管部门认为应当评估的其他情形。”
国有资产交易当事人及不动产登记机构需严格把握上述行政法规及部门规章的有关规定,评估必须完成相关手续后再办理下一步不动产登记。
(二)不得以年检等名义进行重复登记
在以往的不动产物权登记实践中,一些不动产登记机构为了多收费、巧收费,往往设立看似合理的名目要求不动产登记申请人缴费。这一问题在不动产抵押登记领域尤为突出,如一些不动产登记机构将不动产抵押登记有效期强制定为一年等,在期限届满后要求不动产登记申请人再次缴费才能重新登记,从而变相敛取非法费用,因此,《民法典》对不动产登记机构无故重复登记的行为予以禁止。
以抵押权登记为例,抵押登记一旦设立,其就附随于主债权,且具有持续性,该权利并不需要不动产登记机构进行重复登记。其他的如不动产所有权、土地承包经营权等都不需要不断进行登记。
不动产登记包含了法律程序,登记行为本身也是不动产登记机构代表国家对不动产物权等相关事项进行的一种具有法律效力的确认和公示。法律程序自身具有一定的终结性,除非有法定理由,否则,不得随意重启。
(三)不得有超出登记职责范围的其他行为
不动产登记机构及其工作人员应全面审查自身在履行职责过程中,是否出现随意增加不动产登记申请条件、人为增设不动产登记环节和障碍等行为,真正让百姓少跑路,为人民群众提供便利。“超出登记职责范围的其他行为”主要指不动产登记机构泄露不动产登记资料、登记信息,或者利用不动产登记资料、登记信息进行不正当活动,或者进行虚假登记,损毁、伪造不动产登记簿,擅自修改登记事项,或者有其他滥用职权、玩忽职守行为等。
适用指引
一、不动产登记机构实施禁止行为须承担法律责任
本条规定明确列举了不动产登记机构不得实施的两类行为,即不得要求对不动产进行评估、不得以年检等名义进行重复登记。本条第3项规定的“超出登记职责范围的其他行为”属于兜底性条款。不动产登记机构就其设立目的而言,是保障不动产物权的设立、变更、转让和消灭有序进行,从而保护不动产所有权人和使用权人以及其他利害关系人的合法权益,维护正常的财产流转秩序。
不动产登记机构行使的是社会管理的行政职责,其并不是营利性经营组织,因此,不得从事超出其职责范围之外的行为。如果不动产登记机构违反本条禁止性规定,从事违法行为且给行政相对人或者其他利害关系人造成损害,则须承担行政赔偿责任。
例如,《民法典担保制度解释》第48条规定:“当事人申请办理抵押登记手续时,因登记机构的过错致使其不能办理抵押登记,当事人请求登记机构承担赔偿责任的,人民法院依法予以支持。”
二、不动产登记机构实施禁止行为的举证责任
如果公民、法人或者其他组织认为不动产登记机构实施了“要求对不动产进行评估”“以年检等名义进行重复登记”“超出登记职责范围的其他行为”向人民法院提起行政诉讼,根据《
行政诉讼法》第34条的规定,行政机关对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。
另外,《行政诉讼法》第37条规定:“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告的举证责任。”因此,在关于不动产物权登记的行政案件中,对于被诉行政行为的合法性是由行政机关承担举证责任的。举证责任的分配主要是源于行政法中依法行政这一基本原则。
行政机关在作出行政行为之前就应当对相关事项进行调查取证,在查清事实且有充分的证据基础,并有明确的法律依据的情况下或在依法享有的自由裁量权范围之内,才能作出行政行为。而且从行政机关行使职权的覆盖面和影响力角度看,行政权力可以说是对社会公众影响面最广的权力。
综上,从作出行政行为的前提条件来说,行政机关作出行政行为必须具有明确的法律依据和充足的事实根据,因此,《行政诉讼法》将证明被诉行政行为合法性的举证责任分配给行政机关。
三、在不动产物权登记领域发生纠纷的行民交叉
对于不动产物权的设立、变更、转让和消灭等,由于法律规定须经过依法登记之后才能发生法律效力,因此,在不动产物权登记领域存在两种法律关系,即不动产物权设立、变更、转让和消灭的民事基础法律关系以及不动产物权登记的行政法律关系。在不动产物权登记领域,民事法律关系是行政法律关系的前提和基础,物权设立、变更、转让和消灭具有相应的法律依据和事实根据,不动产物权登记才是合法有效的。因不动产物权登记引发的诉讼中往往会涉及对行政登记和基础民事法律关系的判定问题,以往行政诉讼和民事诉讼之间的关系尚未理顺,使得当事人经常在两种类型诉讼之间徘徊,从而纠纷争议得不到实质性化解。
为了更便捷地解决此类纠纷,《行政诉讼法》在2014年修正时专门对此问题进行了规范,即第61条规定:“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”“在行政诉讼中,人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的,可以裁定中止行政诉讼。”
《民法典物权编解释(一)》第1条规定:“因不动产物权的归属,以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议,当事人提起民事诉讼的,应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议,且人民法院一并审理的除外。”
四、不动产登记行为错误或者瑕疵的更正
不动产物权通过登记的方式进行公示,因此不动产登记机构的不动产登记行为对物权人具有重要意义和重大影响。不动产登记机构应当依法实施不动产登记行为,即在登记职责范围之内行使不动产登记职责、依照
法律法规及规章等规定的法定程序进行不动产登记等。
若不动产登记机构发现存在登记行为错误或者存在瑕疵等,均须及时进行处理;若物权登记申请人或者其他利害关系人向不动产登记机构申请撤销或者变更等,不动产登记机构经过调查审核及询问相关权利人或利害关系人等程序之后,也要作出相应处理。