（一）建设用地使用权人负有合理利用土地的义务
土地作为人类社会最重要的物质财富和生产资料，与国家、民族和社会整体利益密切相关，故相关权利还须为社会全体人民的公共利益而存在和行使，此即土地权利的公益性。
就低层意义上的公益性（或消极意义的公益性）而言，土地所有权之行使须不得违反公共利益；就高层意义上的公益性（积极意义的公益性）而言，土地所有权之行使非但不得违反公共利益，而且还应增进公共利益。
在人口众多、土地资源尤为紧缺的我国，更应当强调和重视对土地的合理利用。
对此，《民法典》第346条从事前层面进行规定，即有权机关在决定出让或划拨建设用地使用权之前，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，必须符合土地利用总体规划等，系对出让人应履行的行政职责提出的原则性要求；
本条则是从建设用地使用权设立后的角度，规定权利人取得出让或划拨的土地使用权后，应按照出让合同约定或有权机关审批的土地用途，履行合理利用土地的注意义务。
所谓合理利用，第一，权利人要根据出让合同约定的范围、方式，并按照城市规划的要求开发、利用、经营土地，其中最重要的是要根据合同约定及行政审批的土地用途来建造并保有相应的建筑物等，不得随意改变土地用途，否则应承担相应的行政处罚责任及违约责任；
第二，权利人应按照土地使用权出让合同约定或法律规定的条件和期限开发利用土地，根据相关规定，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；
第三，权利人在建设过程中要兼顾他人的利益，不得滥用权利，损害他人的利益，例如，在挖掘地基的时候，不得造成周边建筑物的下沉或者倾斜等危险；第四，建设用地使用权人要注重对周边环境的保护，维持良好的生态环境，例如，修筑道路之后，要尽量降低噪声污染，或者修建隔音墙等设施减少影响。
（二）建设用地使用权人不得擅自改变土地用途
为节约土地资源、合理利用土地，实现可持续性发展，我国实行较为严格的土地用途管制制度，该管制贯穿于建设用地使用权设立之前与设立之后，并延伸至建设用地使用权流转的整个过程。
对此，《土地管理法》第56条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。
《城市房地产管理法》第26条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。
为强化建设用地使用权人的此种义务，本条再次予以明确建设用地使用权人不得改变法定及约定的土地用途。
第一，土地用途的界定。在宏观层面，根据《土地管理法》第4条的规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。
只有通过规划纳入建设用地范围的才能进行下一步的出让或划拨。
在微观层面，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定，出让后建设用地的用途主要区分为居住用地；工业用地；教育、科技、文化、卫生、体育用地；商业、旅游、娱乐用地；综合或者其他用地。
不同用途的建设用地使用权，在最高使用年限及土地出让金计取方法与标准方面均有较大差别。出让土地的具体用途，由出让人事先依照法定审批程序确认后在出让公告中展示，并应当在双方签订的出让合同明确载明，最后还应办理登记并对外公示。
划拨土地的具体用途，则在有权机关审批时在划拨批准文件中确认，且必须用于公益用途。
此外，土地用途还主要通过规划预先确定和实现，对此，《城乡规划法》第37条至第40条规定，城市、镇规划区内，以划拨、出让方式取得国有建设用地的，建设者要依法办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，并严格按照规划条件进行建设。
建设用地使用权设立后，权利人应按照合同约定和规划许可的土地用途进行开发、利用和经营，不得擅自建造上述用途之外的建筑物、构筑物或附属设施。
第二，违反该项义务的法律责任。
国家对其出让土地的用途作出限制性规定，一方面系作为行使土地管理职权的主体，具有管理和监督国家土地资源的行政职能，通过行政执法手段对土地用途进行管制，以保护社会公共利益；
另一方面系作为国有土地所有权人，在出让合同中对土地用途作出严格限制，也是其行使所有权的具体体现。与此相应，建设用地使用权人不得擅自改变土地用途，既是遵守土地管理法规规定的公法义务，也是应当履行的一项合同义务，违反该义务的，既产生公法上的行政处罚责任，也产生私法上的违约责任。
关于前者，根据《土地管理法》《城乡规划法》等规定，由城乡规划主管部门或自然资源主管部门区分情况进行行政处罚，包括能够改正的，责令停止建设、限期改正；无法采取措施改正的，应限期拆除；无法拆除的，没收实物或违法收入；同时根据违法程度处以不同比例的罚款；情节较为严重的，还可由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地。
关于后者，因擅自改变土地用途属于比较严重的违反出让合同约定的行为，《国有土地使用权合同解释》第6条将其认定为根本违约，赋予出让人解除出让合同的权利，同时出让人还有权求受让人承担法定或约定的违约损害赔偿责任。
上述行政责任和民事责任形成责任聚合关系，且一般情况下民事责任优先。
（三）改变土地用途的法定程序
因建设用地使用权的存续期限较长，在此期限内，可能城市规划发生变更或企业方向发生调整，为增加土地的利用效益，可能存在改变土地用途的需要。为此本条进行了原则性规定，即需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。
至于具体程序，《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律法规进行了更详细的规定，如《土地管理法》第56条规定，确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。
其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
《城市房地产管理法》第18条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。
结合上述规定，变更土地用途的基本程序如下：
第一，审批同意。一般由建设用地使用权人向出让方即市、县人民政府自然资源主管部门提出申请，经该部门与市、县人民政府城市规划行政主管部门同意后，再报原批准用地的人民政府批准。
第二，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同。根据协商情况，原出让人和受让人可以直接变更原出让合同的内容，主要是调整出让金的数额；也可以重新签订出让合同取代原合同，但法律法规或原出让合同等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外。
第三，调整和补交土地使用权出让金，原使用权人应依据变更后或重新签订的出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金。第四，依法办理土地使用权变更登记手续。
依法改变土地用途的，原使用权人应当持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府自然资源主管部门提出土地变更登记申请，由不动产登记机构依法进行变更登记。
值得注意的是，划拨国有建设用地改变用途的，审批程序与出让国有建设用地类似。
批准改变原用途的，改变后的用途如符合划拨用地的公益性属性的，经批准，可以继续以划拨方式使用，办理相应的划拨用地手续，换发新的国有土地划拨决定书；改变后的用途如不符合公益性属性，应当依法办理有偿用地手续。
适用指引
一、受让人擅自改变建设用地使用权出让合同约定的土地用途，出让人有权请求解除合同
根据《国有土地使用权合同解释》第6条的规定，出让合同的受让方，在履行合同过程中，未经出让方同意，擅自改变了出让合同中约定的土地用途，出让方发现这一情况后，向人民法院起诉请求解除合同的，人民法院应当予以支持。
其中，出让方是指代表国家签订土地使用权出让合同的市、县一级人民政府的自然资源主管部门。在适用本条过程中，需要注意的是：第一，只有土地出让合同纠纷中的出让方，才有权以本条解释作为依据，提起民事诉讼，请求解除合同。
在人民法院受理的另一类案件——土地使用权转让纠纷案件中，尽管转让方和受让方也可能在合同中对土地用途作出约定，在合同履行过程中同样可能出现受让人违反合同约定的土地用途的情形，但转让方却不能依据本条提起民事诉讼，请求解除合同，而只能依据《民法典》合同编的有关规定起诉；人民法院也不能以该条司法解释作为支持转让方解除合同的依据。
第二，对于擅自改变土地使用权合同中约定的土地用途的认定。
实践中，土地使用权出让合同多为制式合同，其中，一般均对土地用途作出较为明确的约定。但由于各地在政策掌握上的差别以及一些特殊地块的特殊要求，不同的土地出让合同对所出让的地块的用途要求不尽相同。
有的在用途部分仅仅规定商业用地、住宅用地、工业用地，只要土地使用权人不违反这一规定，擅自改变用途即可。
例如，出让地块为商业用地时，土地使用权人无论是建商厦和建宾馆都不违反合同约定。
但如果国家是为了建设一个既定项目而将土地出让给某一土地使用权人，则可能在土地出让合同中将用途约定得十分具体，例如，国家可能出让某一地块建交通枢纽，一旦受让方违反合同约定擅自改变土地用途，出让方即可请求解除合同。
也就是说，人民法院在审理这类案件中，一般不对当事人在出让合同中约定的土地用途的合理性进行审查，也不支持受让方以原合同中关于土地用途的约定不合理为由进行的抗辩。
当然，如果出让方在诉讼中就其所出让使用权的地块的用途对受让方提出的要求，与出让合同中的约定不符，
例如，出让方提出当时受让方承诺在出让土地上建宾馆，后来却改为建商厦，为此请求解除合同，但出让合同中却只写明“商业用地”，则人民法院也不应支持其解除合同的诉讼请求。
二、依法定程序改变土地用途后土地出让金的调整标准
土地用途是决定土地使用价格的一个重要因素，一旦变更土地用途，土地出让金也必然发生调整。
实践中，土地受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，但尚未签订国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订国有土地使用权出让合同，双方又不能达成一致，导致土地出让金应调整的数额不明，这种情况下当事人能否请求，法院按一定标准调整土地出让金？该标准如何确定？
对此《国有土地使用权合同解释》第5条规定，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，人民法院应予支持。适用该条时，需要注意：
一是提出改变约定的土地使用用途的主体，为原签订土地使用权出让合同中的受让方，不包括土地出让方提出改变土地用途的情况；
二是出让方和政府规划部门均同意受让方关于变更土地用途的请求，这是因为审批登记是土地使用权出让合同中变更土地用途的必要条件，非经审批登记，变更行为就不能受到合法有效的保护，受让方也就无权提出调整土地出让金的请求；
三是出让方和受让方虽然就受让方变更土地用途达成一致，但并未正式变更原合同，未就土地出让金问题重新作出调整，否则应按双方当事人意思确定出让金；
四是人民法院支持当事人提出调整土地出让金请求，以诉讼发生时当地同种土地用途所对应的出让金为调整依据，而不是以原合同签订时或者实际变更用途时等阶段的出让金价格为依据。
