党的十一届三中全会以来，我国先后制定了原《经济合同法》《涉外经济合同法》和《技术合同法》三部合同法。这三部合同法对保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进国内经济、技术和对外经济贸易的发展，保障社会主义建设事业的顺利进行，发挥了重要作用。但是，随着改革开放的不断深入和扩大、经济贸易的不断发展，各种交易形式不断涌现，出现了融资租赁等新的合同种类，委托、行纪等合同也日益增多，需要作出相应规定。根据党的十四大关于建立社会主义市场经济体制的要求。1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过了原《合同法》。
合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。合同编的调整范围是因合同产生的民事关系。合同编第1分编通则从合同各方享有的民事权利、承担的民事义务或者责任的角度，分别对合同的订立与效力、合同的履行、合同的保全、合同的变更和转让、合同的权利义务终止、违约责任等内容作了总括性、系统性规定。合同编第2分编“典型合同”，则针对19类典型合同的各自特点，对这些典型合同各方主体享有的民事权利、承担的民事义务或者责任作了具体规定。至于合同编第3分编“准合同”，则主要是从《民法典》整体体例结构考虑，《民法典》不设债法总则，而将无因管理和不当得利这些属于债法主要规则的内容放到合同编予以规定。
根据本条规定，可以从以下几个方面理解合同编的调整范围：
一是合同编的调整范围涵盖了所有平等民事主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。为了更好地理解这一点，有必要回顾一下我国合同法的发展历史。党的十一届三中全会以来，我国先后制定了原《经济合同法》《涉外经济合同法》和《技术合同法》三部合同法。这三部合同法对保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进国内经济、技术和对外经济贸易的发展，保障社会主义建设事业的顺利进行，发挥了重要作用。
但是，随着改革开放的不断深入和扩大、经济贸易的不断发展，这三部法律的一些规定已经不能完全适应经济发展状况了，存在的主要问题有：
第一，国内经济合同、涉外经济合同和技术合同分别适用不同的合同法律制度，有些共性的问题不统一，某些规定较为原则，有的规定不尽一致。
第二，调整范围不能完全适应经济发展的要求。随着社会经济快速发展，各种交易形式不断涌现，出现了融资租赁等新的合同种类，委托、行纪等合同也日益增多，需要作出相应规定。根据党的十四大关于建立社会主义市场经济体制的要求，1993年对原《经济合同法》进行了修改，同时着手研究起草统一的合同法。在这个背景下，统一合同法的起草以原《经济合同法》《涉外经济合同法》和《技术合同法》三部合同法律为基础，进一步总结实践经验，并充分借鉴了境外合同法律制度的有益经验，经过反复研究修改，1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过了原《合同法》。
原《合同法》的调整范围与原《经济合同法》《涉外经济合同法》和《技术合同法》三部合同法相比，作了适当扩大。原《经济合同法》《涉外经济合同法》和《技术合同法》的调整范围各有侧重。原《经济合同法》的调整范围是平等民事主体的法人、其他经济组织、个体工商户、农村承包经营户相互之间，为实现一定经济目的、明确相互权利义务关系而订立的合同，不包括公民之间以及公民与法人、其他经济组织之间的合同。原《涉外经济合同法》的适用范围是中国的企业或者其他经济组织同外国企业和其他经济组织或者个人之间订立的经济合同，不包括我国公民同外国企业和其他组织或者个人之间的经济合同。原《技术合同法》的适用范围是法人之间、公民之间以及公民同法人相互之间订立的技术合同，但不包括涉外技术合同。
而统一的原《合同法》的适用范围扩大了：
其一是合同主体，包括中国、外国的个人之间、组织之间以及个人与组织之间订立的合同；
其二是合同的种类扩大为平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，不再限于经济合同、技术合同。原《合同法》第2条第1款规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”
原《合同法》第2条通过直接给“合同”下定义的方式，明确了合同法的调整范围。《民法典》合同编的调整范围延续了原《合同法》的规定，但作了一定的技术处理，即合同编的调整范围是由本条和第464条第1款结合起来作出规定的，即先由本条明确合同编调整因合同产生的民事关系，再由第464条第1款规定，合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。合同编的调整范围与原《合同法》的规定是一致的，即合同编调整平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。本条规定还有体例结构的考虑，即使合同编与《民法典》物权编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编相协调，采用较为一致性的表述，开篇简要点明该编调整范围。比如，物权编中的第205条规定，本编调整因物的归属和利用产生的民事关系；人格权编中的第989条规定，本编调整因人格权的享有和保护产生的民事关系；婚姻家庭编中的第1040条规定，本编调整因婚姻家庭产生的民事关系；继承编中的第1119条规定，本编调整因继承产生的民事关系；侵权责任编中的第1164条规定，本编调整因侵害民事权益产生的民事关系。
二是合同编属于《民法典》的一个分编，调整的是民事关系，不属于民事关系的其他活动不适用合同编。（1）政府对经济的管理活动，属于行政管理关系，不适用合同编。例如，贷款、租赁、买卖等民事关系，适用合同编；而财政拨款、征用等，是政府行使行政管理职权的行为，属于行政关系，适用有关的行政法，不适用合同编。（2）企业、单位内部的管理关系，是管理与被管理的关系，不是平等主体之间的关系，也不适用合同编。例如，加工承揽是民事关系，适用合同编；而工厂车间内的生产责任制，是企业的一种管理措施，不适用合同编。
三是对于政府机关参与的合同，应当区分不同情况分别处理。
（1）政府机关作为平等的主体与对方签订的合同。如购买办公用品的合同，属于一般的合同关系，适用合同编。
（2）属于行政管理关系的协议。如有关综合治理、计划生育、环境保护等的协议，不是民事关系，不适用合同编。
（3）政府的采购活动。对政府的采购行为应加以规范，目的主要在于提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，促进廉政建设等。但这种规范，主要是对政府的采购行为加以约束，并不是约束对方。对于政府采购行为本身，由《政府采购法》来规范，而政府与对方之间订立的政府采购合同要适用《民法典》合同编。我国《政府采购法》第43条第1款明确规定：“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”《政府采购法》第5章专门对政府采购合同作了规定，就政府采购合同的订立、履行、变更等作了有针对性的规定。政府采购合同既要适用合同编，也要适用这些规定。
（4）关于指令性任务或国家订货任务的问题。我国实行社会主义市场经济体制，指令性计划不是《民法典》合同编普遍适用的基本原则。根据抢险救灾、疫情防控以及保证国防重点建设等需要，在个别情况下，国家需要下达指令性任务或国家订货任务，为此，在合同编关于合同订立的一章中规定，国家根据抢险救灾、疫情防控或者其他需要下达国家订货任务、指令性任务的，有关民事主体之间应当依照有关法律、行政法规规定的权利和义务订立合同。比如，关于粮食、棉花的订购问题。20世纪，我国基本采取行政管理手段征购粮食和棉花，该行为属于行政管理手段，不能由合同编调整。
但如今，我国采用的是粮食、棉花定购任务的提法。粮食定购是各级行政机关的任务，也是农民应尽的义务。如果粮食、棉花的购销放开之后，关于私人主体之间进行购买、交易达成的协议，粮食、棉花的购销就适用合同编。再如，关于实行指令性任务或者国家订货任务的工矿产品问题。改革开放的深入让具有指令性任务或者国家订货任务的工矿产品的范围和品种大大缩小。我国已经从计划经济体制转变为市场经济体制，计划任务书属于行政管理手段，不属于合同编的调整范围。但是，两个平等私主体之间根据计划任务书，就有关产品质量、交货期限等达成的协议，应由合同编调整。
此外，还有一些实践中比较重要的合同涉及能否适用合同编的问题。原《合同法》第2条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”《民法典》也对此作出了相应规定。从该条可以看出，第一，合同法调整的是平等主体之间的民事关系。政府依法维护经济秩序的管理活动，属于行政管理关系，不是民事关系，适用有关行政管理的法律，不适用合同法；法人、其他组织内部的管理关系。适用有关公司、企业的法律，也不适用合同法。第二，合同法主要调整法人、其他组织之间的经济贸易合同关系，同时还包括自然人之间的买卖、租赁、借贷、赠与等合同关系。
关于土地使用权出让、转让合同和农村土地承包经营合同。这两类合同在国民经济生活中地位十分重要，相关的合同纠纷也较多。土地使用权出让、转让合同和农村土地承包经营合同从性质上看，也应当属于合同编的调整范围。土地使用权的问题一般都在《民法典》的物权编中规定，物权的成立、内容以及对物权的保护，和债权是不一样的。采用物权的办法对土地使用权加以保护，更有利于保护土地使用权人的合法利益，更有利于对土地的开发和利用。但取得土地使用权应当订立合同，合同是实现物权的手段。土地使用权与普通的物权不相类似，不仅要通过拍卖、招标、协议的办法才能获得，还要经过拍卖、公告等程序，在这个过程中，涉及一系列的合同，土地使用权的转移与使用与合同紧密相连，相关合同的订立均要适用《民法典》合同编的相关规定。
关于企业承包、租赁合同的问题。国内有不少中小型企业，采用的是承包合同以及租赁的办法来经营，承包人、政府的有关部门以及企业之间订立的承包合同、租赁合同，能否适用《民法典》合同编的规定？虽然合同的当事人一方是政府有关部门，并不是传统意义上的私人主体，但其在法律关系中也处于和企业同等的地位，因此与私人主体的法律地位在本质上没有区分，应当适用合同编。我国目前的企业承包、租赁，各地做法不一，情况较为复杂。对企业承包、租赁合同，首先应适用国务院的有关规定。
适用指引
行政机关与民事主体签订的合同是否受《民法典》合同编的调整一直是实践中颇具争议的问题。此问题的产生原因在于行政主体身份的双重性，一方面，在履行行政管理职权时，行政主体与行政相对人所签署的协议属于行政合同，不受《民法典》合同编调整；另一方面，行政主体与其他民事主体订立的有民事权利义务的合同，又属于民事合同的范畴，受《民法典》合同编的调整。行政机关身份的双重性造成了法律上的适用困难。
在判断行政主体与民事主体所订立的合同是否应为合同编所调整时，应当遵循以下步骤：
首先，应当确定行政主体与民事主体所签订的合同是否属于行政法所确定的行政合同。如若其属于行政法所确定的行政合同，则其不适用合同编的规定。我国行政法律、法规所确立的行政合同主要有：政府采购合同、行政机关委托的科研合同、国家订购合同、行政补偿合同、公益事业建设投资合同、土地等国有资源开发利用合同、企业承包管理合同、行政委托合同、计划生育合同、交通安全保障合同、环境资源保护合同以及人事聘用合同。
其次，如果其不属于行政法所直接确定的行政合同，则应当在分析因该合同产生的法律关系性质的基础上，结合该合同的目的进行综合判断。如若其产生的法律关系性质不具备交易关系所具有的特征，其目的又在于追求行政管理目标的实现，则其不受合同编的调整。如若该合同所产生的法律关系符合交易关系所具有的特征，其目的又是意图实现私法上的效果，则应当认定其受合同编所调整。
