颁布单位：最高人民检察院
颁布时间：2024年4月7日
关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见
为深入贯彻党的二十大精神，全面落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》和《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定，在履行行政诉讼监督职责中积极稳妥开展行政违法行为监督工作，结合检察工作实际，提出如下意见。
一、提高政治站位，切实增强推进行政违法行为监督工作的自觉性、规范性与科学性
1. 重要意义。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对“全面深化行政检察监督”作出部署，重申党的十八届四中全会决定提出的改革举措，要求检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。党的二十大报告强调“加强检察机关法律监督工作”。最高检印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》，要求“积极推动行政违法行为监督工作”。在全面依法治国、建设法治中国新形势下，推进在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作，对于深入贯彻习近平法治思想，落实以人民为中心的司法理念，加强检察机关法律监督，共同促进严格执法、公正司法，促进法治政府建设，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
2. 指导思想。各级人民检察院要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，不断增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，自觉将思想和行动统一到党中央的决策部署上来，全面深化行政检察监督，促进行政机关严格规范公正文明执法，助力法治国家、法治政府、法治社会一体建设，保障国家法律统一正确实施，以检察工作现代化服务保障中国式现代化。
3. 工作原则。人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督，应当坚持下列原则：
——坚持党的领导。认真贯彻落实党的二十大关于“加强检察机关法律监督工作”的要求，紧紧围绕服务党和国家发展大局谋划和推进行政违法行为监督工作。向党委及其政法委汇报在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的情况，推动解决遇到的困难和问题。
——坚持以人民为中心。坚持人民至上，顺应新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面更高水平、内涵更丰富的需求，把服务大局、司法为民融入到行政违法行为监督办案的每一个环节，着力解决人民群众急难愁盼问题，切实保护公民、法人和其他组织等行政相对人的合法权益，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
——坚持依法规范监督。恪守人民检察院法律监督职能定位，秉持客观公正立场，尊重行政权运行规律，坚持有限监督，准确把握在履行行政诉讼监督职责中行政违法行为监督的范围、方式和程序，以事实为根据，以法律为准绳，实行案件化办理，遵循谦抑原则，不介入正在进行的行政程序，不代行行政权力，不替代行政诉讼。
——坚持精准监督。强化系统观念，聚焦对执法理念、政策导向、法律适用具有引领、创新、规范价值的典型案件办理，通过调查核实、公开听证、智慧借助等方式进行精细化审查，在准确认定行政行为违法事实、准确适用法律的基础上，提出切实可行的检察建议，并注重类案监督和专项监督，实现办理一案治理一片的效果。
——坚持监督与支持并重。在履行行政诉讼监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，敢于监督，善于监督，有力监督；对于行政机关合法行政行为，依法支持，促进行政机关依法行政。
——坚持推进协同监督。积极争取党委领导、人大监督、政府和有关部门支持，推进在履行行政诉讼监督职责中的行政违法行为监督与行政执法监督、行政复议、行政诉讼等制度有机贯通、相互协调，充分发挥各自功能，形成监督合力，增强监督实效。
二、准确把握监督范围、标准和重点
4. 监督范围。人民检察院在履行行政诉讼监督职责中，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权，符合下列条件且确有必要的，可以启动行政违法行为监督程序，依法督促其纠正：
（1）办理行政裁判结果监督案件，认为被诉行政行为存在违法情形，但不宜提出抗诉或者再审检察建议的；
（2）办理行政裁判结果监督案件，发现被诉行政行为的关联行政行为存在违法情形的；
（3）办理行政审判程序中审判人员违法行为监督案件，发现被诉行政行为及关联行政行为存在违法情形的；
（4）办理行政诉讼执行监督案件，发现被诉行政机关不依法履行人民法院生效判决确定的义务的；
（5）办理行政非诉执行监督案件，发现行政机关申请人民法院强制执行的行政行为及关联行政行为存在违法情形的；
（6）法律规定的其他应予监督的情形。
对于发现的行政违法行为损害国家利益和社会公共利益，具有可诉性的，依法按照行政公益诉讼程序办理。
就同一违法情形，通过行政公益诉讼已经督促行政机关纠正违法，并且实现行政相对人权利救济的，不再启动监督程序。
5. 监督标准。人民检察院经审查，有下列情形之一的，属于本意见规定的“行政机关违法行使职权或者不行使职权”：
（1）超越职权的；
（2）主要证据不足的；
（3）适用法律、法规错误的；
（4）违反法定程序的；
（5）明显不当的；
（6）不履行或怠于履行职权的。
6. 监督重点。人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督，应当立足行政诉讼法关于“保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权”的目的和任务，始终围绕中心、服务大局，瞄准严重影响经济社会高质量发展的难点、人民群众反映强烈的热点、社会治理中的堵点等重点问题，紧盯与国家重大战略实施、民生民利保障、营商环境建设等密切相关的重点领域，聚焦影响行政相对人合法权益的行政争议，加大对情节严重的行政乱作为不作为的监督力度。
三、规范案件管辖与线索管理
7. 案件管辖。人民检察院办理在履行行政诉讼监督职责中的行政违法行为监督案件，由行政机关对应的同级人民检察院管辖。行政机关为县级以上人民政府，由上一级人民检察院管辖更为适宜的，也可以由上一级人民检察院管辖。上级人民检察院可以根据办案需要，将下级人民检察院管辖的行政违法行为监督案件指定本辖区内其他人民检察院办理。上级人民检察院认为确有必要的，可以办理下级人民检察院管辖的行政违法行为监督案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院决定。
人民检察院对管辖权发生争议的，由发生争议的人民检察院协商解决。协商不成的，报共同的上级人民检察院指定管辖。
8. 线索发现。人民检察院行政检察部门办理行政诉讼监督案件，应当依照《人民检察院行政诉讼监督规则》的规定对被诉行政行为及关联行政行为是否存在违法情形进行调查核实，在审查终结报告中对行政诉讼监督案件提出明确的处理意见的同时，还应当对是否发现行政违法行为监督线索及如何处理线索提出明确的意见。
人民检察院对行政裁判结果监督案件决定提出抗诉或者再审检察建议，要求人民法院对被诉行政行为确认违法、确认无效、撤销、变更、要求履行法定职责或给付义务的，不再针对被诉行政行为违法情形启动行政违法行为监督程序。
9. 线索处理。人民检察院行政检察部门办理行政诉讼监督案件发现行政违法行为监督线索，区分下列情形作出处理：
（1）认为行政违法行为监督线索属于本院管辖，并符合本意见规定的监督范围的，由本院行政检察部门办理；
（2）认为行政违法行为监督线索属于其他人民检察院管辖的，应当依照《人民检察院内部移送法律监督线索工作规定》制作《线索移送表》，连同相关材料，经行政检察部门负责人审批后，向本院案件管理部门移送；
（3）依照《中华人民共和国行政诉讼法》《人民检察院公益诉讼办案规则》的规定，属于行政公益诉讼案件的，应当依照《人民检察院内部移送法律监督线索工作规定》向本院案件管理部门移送。
人民检察院行政检察部门办理行政诉讼监督案件发现行政执法机关对涉嫌犯罪案件应当移送公安机关立案侦查而不移送，或者公安机关可能存在应当立案而不立案情形的，应当依照《人民检察院内部移送法律监督线索工作规定》向本院案件管理部门移送。
四、严格办理程序
10. 个案受理。行政检察部门应当将行政违法行为监督线索录入全国检察业务应用系统。承办检察官应当对行政违法行为监督线索进行审查评估，必要时可以进行初步调查，在一个月内提出受理或者不受理的意见。经审查，行政行为属于监督范围，可能符合本意见规定的监督标准的，报请检察长批准决定受理后，交由案件管理部门登记。
11. 类案受理。人民检察院在履行行政诉讼监督职责中对行政违法行为监督案件决定受理前发现同一行政机关多个同一性质的行政行为可能存在违法情形的，应当作为一个案件受理。在提出检察建议前发现其他同一性质的行政违法行为的，应当与已受理案件一并处理。
12. 调查核实。人民检察院办理在履行行政诉讼监督职责中的行政违法行为监督案件，应当加强调查核实，调查和收集行政机关违法行使职权或者不行使职权的证据，必要时可以举行听证或者听取专家意见。调查核实的方式依照《人民检察院行政诉讼监督规则》的有关规定执行。
人民检察院调查和收集证据，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。
检察人员调查和收集证据应当保守国家秘密和工作秘密，对调查和收集证据中知悉的商业秘密和个人隐私予以保密。
13. 处理决定。承办检察官审查终结后，应当制作行政违法行为监督案件审查终结报告。审查终结报告应当全面、客观、公正地叙述案件事实，依照法律提出明确的处理意见。人民检察院对审查终结的行政违法行为监督案件，应当区分情况分别作出提出检察建议、移送有关部门处理或者终结审查的决定。
14. 提出检察建议。人民检察院认为行政机关存在违法行使职权或者不行使职权情形的，经检察长批准或者检察委员会研究决定，可以依照《人民检察院检察建议工作规定》制发检察建议等督促其纠正。
（1）对于行政机关违反法律规定的行为或者不作为，可以依法向行政机关提出检察建议；
（2）对于行政机关社会治理工作存在《人民检察院检察建议工作规定》列举情形的，可以提出社会治理的检察建议；
（3）行政机关既存在违法行使职权或者不行使职权的问题，又存在社会治理方面的问题需要改进的，可以在督促行政机关纠正违法或者履行职责的检察建议中一并提出。
省级以下人民检察院办理在履行行政诉讼监督职责中的行政违法行为监督案件，拟向县级以上人民政府提出检察建议的，报省级人民检察院审批。省级人民检察院办理的行政违法行为监督案件，拟向省级人民政府提出检察建议的，报最高人民检察院审批。
对同一行政机关行政行为同类违法情形，应当制发一份检察建议。人民检察院可以将检察建议书抄送被建议行政机关本级的人大常委会、人民政府及监察机关或者上一级行政机关。
15. 终结审查。有下列情形之一的，人民检察院应当终结审查：
（1）未发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权情形的；
（2）行政机关已经自行纠正行政违法行为或者已经依法履行法定职责、给付义务的；
（3）行政相对人或者利害关系人与行政机关就可调解的行政事项已经达成和解协议，且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的；
（4）其他应当终结审查的情形。
终结审查的，应当制作《终结审查决定书》。
16. 移送有关部门处理。人民检察院在办理行政违法行为监督案件中发现属于纪检监察机关管辖的公职人员涉嫌职务违法犯罪线索的，依照《关于人民检察院向纪检监察机关移送问题线索工作的实施意见》规定的移送程序办理；发现属于人民检察院侦查部门管辖的司法工作人员相关涉嫌职务犯罪线索的，依照《人民检察院内部移送法律监督线索工作规定》的移送程序办理；发现涉嫌其他刑事犯罪线索的，移送公安机关依法处理。
17. 办理期限。人民检察院办理行政违法行为监督案件，应当自决定受理之日起三个月内审查终结并作出决定，但调卷、鉴定、审计等期间不计入审查期限。有特殊情况需要延长审查期限的，由本院检察长批准。
18. 跟踪反馈。人民检察院应当采取询问、走访等方式对发出的检察建议及时予以跟踪督促。对未按期回复、回复情况与实际不符、未整改的，可以提请上一级人民检察院跟进监督，或者向行政机关本级纪检监察机关和上一级行政机关通报，必要时可以向地方党委、人大常委会报告。相关责任人员涉嫌违纪违法的，将案件线索移送纪检监察机关。
行政检察部门应当将办理结果及时书面告知移送案件线索的相关部门。
19. 请示报告和备案。人民检察院办理重大、疑难、复杂以及有重大社会影响的案件，应当依照相关规定向上一级人民检察院报告。人民检察院向行政机关发出的检察建议书，应当于五日内依照《人民检察院检察建议工作规定》报上一级人民检察院备案。
20. 参照办理。人民检察院行政检察部门在行政执法和刑事司法反向衔接工作中，发现行政主管机关违法行使职权或者不行使职权的，参照本意见办理。
未成年人检察、知识产权检察等综合履职部门在履行职责中发现行政违法行为监督案件的，依照本意见规定办理。
五、完善配套工作机制
21. 信息共享机制。完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度。
22. 司法责任制。人民检察院办理行政违法行为监督案件实行司法责任制，承办检察官对案件事实认定和提出的处理意见负责。向其他机关提出检察建议、移送线索等办案事项，可以召开检察官联席会议讨论，经部门负责人审核后，报检察长决定。对于重大复杂疑难或者在当地有较大影响的案件，由检察长提交检察委员会讨论决定。
23. 一体化办案机制。上级人民检察院应当加强对下级人民检察院行政违法行为监督业务指导，发挥案件提办、督办、交办机制作用，需要异地检察机关配合的，异地检察机关应当提供必要的协助。各级人民检察院检察长应当加强统一领导，畅通部门间线索移送渠道，发挥不同业务部门专业性优势，增强监督效能。
24. 协同机制。推进刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察深度融合发展，优化检察机关内部统筹协调机制，完善“四大检察”协调配合、线索移送管理机制。建立健全人民检察院听取行政机关意见制度。强化系统观念，协同参与政府开展的行政执法监督、案件评查等活动，开展行政违法行为监督，形成监督合力，增强监督实效。
六、加强组织领导
25. 加强工作指导。各省级人民检察院要精心部署，统筹谋划，结合本地实际，制定具体可行的实施意见、工作指引、操作规程。上级人民检察院要加强督促检查，研究确定监督重点，加强案例指导，指导各地工作开展，确保监督质量和效果。
26. 积极争取支持。积极争取党委、人大的重视与支持，定期或者不定期报告行政违法行为监督工作情况，协同参与党委及其政法委开展的执法监督，人大常委会开展的执法检查，确保在党的领导和人大监督下积极稳妥推进。
27. 加强理论研究。注重在实践中总结经验，提供可借鉴可复制模式。突出改革意识和问题导向，加强与学术界的沟通、交流，深入研究行政违法行为监督的理论基础、职权配置和运行规律。加强立法研究，适时推动相关法律修改完善。
28. 充实加强行政检察力量。各级人民检察院尤其是市县两级人民检察院，应当根据行政违法行为监督开展情况，及时配齐配强行政检察人员。
29. 做好舆论引导。正确把握宣传导向和严格执行宣传纪律，坚持双赢多赢共赢，及时回应社会关切，正确引导社会预期，为在履行行政诉讼监督职责中的行政违法行为监督工作发展营造良好的舆论环境。
