本条是关于综合行政执法的规定。
一、关于增加综合行政执法规定的重要意义
改革开放初期，为了解决计划经济条件下形成的行政管理权高度集中的问题，开展了包括将一级政府集中控制的各种管理权交给所属各职能部门的行政改革，逐步形成了行政管理职能的分工以“条条”为主，法律、法规对行政处罚的授权具体到县级以上政府相应职能部门的分散型行政处罚体制。据统计，截止到2021年1月，现行有效的法律有275部，其中170多部法律规定了由相关行政部门行使行政处罚权，目前53个行使对外行政职权的国务院组成部门和机构，其部门系统均具有行政处罚权。分散型行政处罚体制是历史的产物，在较长一段时间内，对推进依法行政发挥了积极作用。随着社会经济发展，行政执法承担的任务越来越多，分工越来越细，其弊端日益显现，如行政执法机构林立，不仅各部门各自成立行政执法机构，有些部门内部成立了多个行政执法机构，不符合精简原则；执法力量的分散，行政执法人员数量庞大，但分配到各级各类政府部门后，执法力量薄弱成为普遍现象，授权、委托大量出现，行政执法辅助人员越来越多，成为依法行政的“短板”；职责交叉重复，对一项违法行为，多个部门从不同环节和不同角度均有处罚权，容易出现有利争着罚，无利都不管，造成多头执法、重复执法、选择性执法、执法不作为，同时法条竞合情形非常普遍，给行政处罚带来技术难题；执法“真空”现象时有发生，分工过细、分部门实施造成诸多行政管理“交界处”违法没人管，老百姓求助无门。对此，党的十八届四中全会决定专门指出，“执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出”。有领导同志撰文提出，“从目前情况看，现行行政执法体制在加强和改进事中事后监管方面，还存在诸多薄弱环节，主要是多头执法、重复执法，权责脱节、争权诿责，力量分散、监管不到位现象较为突出。”
为了解决分散型行政处罚体制的弊端，我国从上而下推行行政处罚权集中改革，可以分为三个阶段：第一阶段（1996年—2002年）相对集中行政处罚权改革。1996年3月17日本法颁布后，国务院第一时间部署相对集中行政处罚权改革，并先后3次专门发文予以推动，此项改革成果主要为成立了城市管理部门，集中行使其他部门有关城市管理方面的部分行政处罚权。第二阶段（2002年—2010年）同步推进相对集中行政处罚权改革与综合行政执法改革，并明确“相对集中行政处罚权工作与综合行政执法试点工作要统一起来，已经进行相对集中行政处罚权试点的地方，要注意总结经验，条件成熟时，要按照清理行政执法队伍、实行综合行政执法的原则和要求进行安排和部署。已经确定实行综合行政执法试点的地方，不再单独进行相对集中行政处罚工作。”第三阶段（2010年至今）深入推进综合行政执法改革。党的十八大以来，党中央、国务院全面推进综合行政执法体制改革，综合行政执法改革进入“快车道”。党的十八届三中、四中全会决定，党的十九届三中、四中全会决定都明确提出“推进综合执法，继续探索实行跨领域跨部门综合执法”。2018年底开始，有关方面先后印发了市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、应急管理、农业领域综合行政执法改革的指导意见，明确时间表和路线图。本法修改增加综合行政执法制度，及时巩固来之不易的重大改革成果，有力推动这项改革不断深入推进，对于解决分散型行政处罚体制的弊端具有重要的实践意义。
面对分散型行政处罚体制的弊端，以及相对集中行政处罚权改革的经验，理论界对我国实行什么样的行政处罚体制进行了探讨。有一种意见认为应当对行政机关独揽处罚权的基本格局予以适当的变革，在着力从现行的行政体制内部寻求出路的同时，要推进行政处罚的司法化进程，赋予法院享有部分行政处罚权，推动行政处罚体制由“一元制”向“二元制”转变。本次修改明确综合行政执法，指明了我国行政处罚体制自我完善、自我发展的方向，实行完全不同于西方国家以法院制裁、以轻罪论处为主的行政处罚体制理论，对于构建具有中国特色的行政处罚体制理论具有重要意义。另外，在本法中明确综合行政执法，完成了探索构建保障
宪法实施、畅通法律间衔接的理论创新。宪法第89条中规定，国务院的职权包括“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”；第107条中规定，县级以上地方人民政府管理本行政区域内的各项工作。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第64条中规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。根据宪法和地方组织法上述规定，国务院、地方各级人民政府有权具体划分本级及下级政府部门的职权。同时，有关单行法律、行政法规规定了具体的行政处罚实施主体。这就需要在宪法、地方组织法规定与单行法律、行政法规规定之间架起一座桥梁，来保障宪法实施、法律体系内部的协调。综合行政执法有中央层面的顶层设计，既遵循了宪法和地方组织法的政府权力规定，又立足于有关单行法律、行政法规的现状，在保障宪法实施与依法行政之间提供了理论支撑，较好地解决了宪法、组织法与行政法之间的有效衔接问题。
二、关于综合行政执法的范围
综合行政执法制度内容丰富，可以包括在哪些领域实施、综合哪些权力、以谁的名义执法、由谁来承担责任、原监管机关与综合行政执法机关之间的关系等诸多问题。在本法修改过程中，各方面提出了诸多意见和建议。有些部门提出应当突出跨领域跨部门综合行政执法，有的地方提出已经开始探索县域设置一支综合行政执法队伍统一执法，有些常委委员提出应当在一级政府设立统一的行政处罚委员会集中行使行政处罚权。有的部门提出在明确相对集中行政处罚权的同时，应当将与实施该行政处罚相关的行政检查权、行政强制权同时集中。有的部门和学者提出应当遵循行政主体理论，以综合行政执法机构所隶属的行政机关名义实施行政处罚，并承担相应法律责任，不得以综合行政执法机构名义实施行政处罚。有的常委会组成人员和学者提出，应当理顺原监管机关与综合行政执法机关之间的关系，原监管机关保留行政管理职能，综合行政执法机关实施行政执法职能，两个行政机关之间应当建立行政协助、信息共享机制。以上这些意见建议都属于如何完善综合行政执法制度的具体内容。考虑到我国行政处罚体制正处于变动之中，由原来分散型为主、综合型为辅，转变为分散型与综合型并存，并逐步向综合型为主发展的阶段，综合行政执法制度具体操作性内容还有待进一步实践和探索，同时推进综合行政执法改革、建立综合型行政处罚体制的核心任务是打破部门分割和各自为政，是行政领域的一场深刻变革，是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，其涉及面、影响力均超出行政执法制度本身，具有很强的政治性、复杂性，因此本次修改对综合行政执法制度只作了框架性规定，明确推行建立综合行政执法制度，指明行政执法改革方向。
本条明确列出的7个领域是目前已经实施综合行政执法的领域，其后还有一个“等”字。也就是说，本条规定并没有固化、限制综合行政执法的实施领域。一是本条没有列明的其他领域，随着实践的发展，也可以实行综合行政执法。二是本条所列明部门、领域并无固化之意，地方可以根据本地实际情况进行更高程度的综合性调整。三是本条明确的综合是多种形态的，既有跨部门、跨领域，也有本部门内综合，如城市管理是跨领域的，文化市场是跨部门的，生态环境是跨领域跨部门的，市场监管、交通运输、应急管理、农业是在本部门内综合，因此本条蕴含着综合行政执法的多种形态。
三、关于综合行政执法制度的要求和实现途径
本条第1款规定了国家推行建立综合行政执法制度，这是制度建设层面的内容，带有整体性、制度性特点。今后行政领域改革、单行法律制定均应遵循，作出专门安排。
第2款规定了综合行政执法制度中行政处罚权转移的实现方式，在法律、法规尚未对综合行政执法作出专门安排的情况下，本款提供了行政处罚权由单行法律规定的政府部门转移给其他政府部门的途径，即由国务院或者省级人民政府作出决定，由一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。需要指出的是，考虑到职权法定原则，在综合行政执法的框架内，通过国务院或者省级人民政府作出决定的方式，实现行政处罚权转移和相对集中。
四、关于限制人身自由行政处罚权的实施主体
我国历来重视对公民人身自由的保护，宪法明确规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”立法法规定，限制人身自由的处罚和强制是法律保留事项。本法也明确规定法律可以设定限制人身自由的行政处罚，法规、规章均无权设定。同时，本法明确规定，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使，其他行政机关无权行使。本次修改增加了法律规定的其他机关也可以实施限制人身自由行政处罚，主要考虑是法律之间的衔接。需要指出的是，目前国家安全机关实施的特殊领域的限制人身自由行政处罚权，本质上仍属于警察权，海警机构是在海上实施公安机关的行政处罚权，因此限制人身自由的行政处罚属于警察权范畴的定性没有改变，并无实质扩大限制人身自由行政处罚权实施主体之义，这一点其他法律在制定修改时应当予以遵循。
