本条是关于行政处罚地域管辖的规定。
行政处罚地域管辖是指根据行政机关的管理区域确定其实施行政处罚权的地域范围,是横向划分同级人民政府之间及其所属部门在各自管辖区内实施行政处罚的权限分工,是解决行政处罚权的“块块”划分问题。
一、违法行为发生地管辖原则
本条确立了行政处罚地域管辖的基本原则,即由违法行为发生地的行政机关管辖。行为人的行为构成行政违法的一个重要前提是客观上实施了违法行为,以违法行为发生地作为行政机关管辖的基准点是比较科学的。
首先,便于行政机关及时发现违法行为并予以制止,避免危害后果发生和扩大。
其次,有利于充分发挥地缘优势,便于对违法行为进行调查、取证,节省行政机关人力、物力,提高办案效率。
再次,符合行政管理以行政区划为界限的惯例。我国的行政管理首先是按照行政区划进行的,地方各级人民政府负责管理本辖区内的社会事务,对本辖区内发生的违法活动进行管辖是其应有职责。
需要说明的是,“违法行为发生地”的地域管辖原则包含了多方面内容,囊括了行为人实施违法行为的全过程,违法行为发生地既包括违法行为实施地,如违法行为的准备地、途经地、结束地等与违法行为有关的地点,也包括违法结果发生地,如违法对象被侵害地,违法所得实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地等。无论违法行为人在其实施违法行为的哪个阶段被发现,该地均可作为违法行为发生地,当地行政机关可依法就地给予行政处罚,这样的制度设计,有利于行政机关及时有效打击违法行为。如贩卖假药的违法行为,李某在甲地制造假药到乙地销售,运输途中经过丙地,依照违法行为发生地管辖原则,甲、乙、丙三地都可能成为违法行为发生地,发现该违法行为的当地行政机关都有权实施行政处罚,三地行政机关均发现的,按照本法第25条规定的管辖权争议处理,由一个行政机关实施处罚。
二、违法行为发生地管辖原则的例外
实践中,各行政管理领域违法行为具有较大差异,实际情况较为复杂,在有的领域中,完全适用违法行为发生地管辖原则可能会给当事人接受处罚或者行政机关调查处理案件带来不便,如治安、交通、互联网管理等领域。因此,本条规定法律、行政法规、部门规章对行政处罚地域管辖另有规定的,从其规定,明确法律、行政法规、部门规章对一些行政处罚案件不采用违法行为发生地管辖原则。实践中,除违法行为发生地原则外,有的还采用当事人所在地、涉案不动产登记地等地域管辖原则。如《公安机关办理行政案件程序规定》第10条规定:“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖,但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”
能够对行政处罚地域管辖作出例外规定的主体,只能是法律、行政法规和部门规章,地方性法规和地方政府规章不能规定。这样规定的考虑是,地域管辖原则是对不同地方行政机关管辖权的划分,应当全国统一,如果允许地方性法规或者地方政府规章作出例外规定,可能会产生管辖的“交叉地带”或者“真空地带”,引发管辖争议。而且,地域管辖的差异化特点主要体现在不同行政管理领域之间,对同一行政管理领域的地域管辖原则应当统筹考虑。