第二十四条 省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。
本条是关于乡镇人民政府、街道办事处行使行政处罚权的规定。
根据本法第23条规定，一般情况下，行政处罚案件由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。在我国行政管理法律、法规中，大多数都规定行政处罚的实施主体为县级以上人民政府及其所属部门。但在基层社会管理实践中，乡镇、街道承担了大量服务职能和行政管理职责，其中很多行政管理职责都要通过行政执法来实现。实践中出现了“看得见的管不了，管得了的看不见”的问题，难以适应基层社会治理的实际需要。
党的十八大以来，党中央多次对基层政权在社会治理中的角色定位提出了要求。党的十八届三中全会提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，提出：“省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体……加强相关立法，为经济发达镇扩大经济社会管理权限提供法律依据。”“整合现有的站、所、分局力量和资源，由经济发达镇统一管理并实行综合行政执法。建立健全镇政府与县直部门行政执法协调配合机制，强化监督问责。”2018年，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出，构建简约高效的基层管理体制；加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础；推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。2019年，《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》提出，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责；整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。
本法第23条规定：“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”上述规定尽管为乡镇人民政府和街道办事处实施行政处罚权开了口子，但实践中只有少数法律、行政法规直接授予乡镇人民政府和街道办事处行政处罚权。为贯彻落实党中央推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉的改革要求，推动在乡镇、街道相对集中行使行政处罚权，明确乡镇人民政府、街道办事处的行政处罚主体地位，本条对乡镇人民政府、街道办事处行使行政处罚权作了规定。在审议过程中，对乡镇街道实施行政处罚问题受到普遍关注，本条也是反复修改完善，把握几条原则：一是党中央关于执法力量下沉，赋予乡镇、街道相应行政处罚权的改革精神是明确的，应当坚决贯彻落实。二是赋予乡镇、街道行政处罚权是一项新事物，应当遵循循序渐进、因地制宜的原则妥善处理，本法未直接赋予乡镇、街道行政处罚权，授权省级地方根据当地实际需要决定能够有效承接的乡镇、街道实施基层管理迫切需要的行政处罚。三是明确行政处罚权下放乡镇、街道不能一放了之，上级行政机关应当加强组织协调、业务指导、执法监督，并定期组织评估，根据实际情况作出合理调整。四是对乡镇、街道实施行政处罚提出明确要求，应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。
一、决定主体
按照权由法定原则，改变、合并或者下放行政机关的处罚权应当符合法定程序。考虑到行政处罚权是否适合下放到乡镇、街道，与各地实际情况密切相关，因此，本条规定行政处罚权下放到乡镇、街道的决定主体为省、自治区、直辖市，具体而言，既可以是省、自治区、直辖市人民政府，也可以是省、自治区、直辖市人大及其常委会，决定的具体形式，既可以是由省政府发布规章或者决定、命令等规范性文件，也可以是由省、自治区、直辖市人大及其常委会作出决议、决定或者制定地方性法规。考虑到行政处罚权的下放涉及乡镇、街道的执法主体地位，涉及上下级行政机关之间、行政机关与其派出机构之间的法律关系，涉及对现有行政处罚权的重新配置，因此，决定的形式应当严肃、谨慎，尽量通过制定地方性法规或者规章下放为宜。同时，根据行政处罚公开原则，行政处罚主体应当公开，行政处罚权下放给乡镇、街道后，无论通过什么形式作出的决定，该决定都应当向社会公布，方便社会公众及时了解行政处罚主体的调整情况。
二、下放行政处罚权的条件和规则
省、自治区、直辖市决定将行政处罚权下放到乡镇、街道，应当符合下列要求：
一是要根据当地实际情况，统筹考虑地方行政管理实际需要、行政区划特点、基层行政执法水平和执法能力等因素，经对实际情况进行评估，认为下放行政处罚权必要、合理且可行的，方可下放；认为不适宜下放的，不宜下放。
二是下放的行政处罚权应当是基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权。下放的行政处罚权的具体事项范围是否适当，直接决定着行政处罚的实施效果。行政处罚权下放给乡镇、街道的初衷是便于基层实施行政管理，解决“看得见的管不了”的问题，因此，划定下放行政处罚权的具体事项范围应当从乡镇、街道实际执法需求出发，充分评估下放的必要性，对于基层管理迫切需要的才能予以下放，如一些直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的行政管理事项。同时，下放的行政处罚权应当仅限于县级人民政府部门的行政处罚权，对于县级人民政府、市级人民政府所属部门以上行政机关的行政处罚权不能下放。
三是行政处罚权应当交由能够有效承接的乡镇、街道行使。这是对承接行政处罚权的乡镇、街道提出的条件要求。在下放行政处罚权时，应当充分评估乡镇、街道的承接能力，确保其有充足的人力、物力、财力、能力行使行政处罚权，以保障行政处罚权依法有效实施。如实践中有的地方赋予一些经济较为发达、行政区域广阔、人口较为集中、社会治理水平较高的乡镇、街道以执法权。对于不具备承接能力的乡镇、街道，不应下放行政处罚权。
四是应当定期组织评估。将行政处罚权下放给乡镇、街道后，省、自治区、直辖市应当对乡镇、街道实施行政处罚的情况定期组织评估，包括对乡镇、街道是否具有承接能力、行政处罚实施效果是否良好、下放的行政处罚事项是否适当等的评估。经评估，认为乡镇、街道不能有效实施行政处罚的或者行政处罚事项不适宜下放的，应当及时收回下放的行政处罚权。
五是赋权形式既可以是授权，也可以是委托等其他方式。实践中赋予乡镇、街道处罚权存在授权、委托、“街道吹哨、部门报到”等多种模式。本条规定省、自治区、直辖市可以决定将处罚权交由乡镇、街道行使，并未限制赋权的具体形式，各地可根据实际情况，采用适宜方式将行政处罚权交给乡镇、街道行使。如通过直接授权的形式，则乡镇、街道以自己名义行使行政处罚权并承担法律责任。如通过委托形式，则乡镇、街道以原处罚机关的名义行使行政处罚权，由原处罚机关承担相应法律责任。
三、乡镇政府、街道办事处行使行政处罚权的要求
向乡镇、街道下放行政处罚权，目的是扩大基层政权经济社会管理权限，完善基层政府功能，提升基层社会治理效能。当前，执法权下移的改革还在推进过程中，乡镇、街道行使行政处罚权作为一项新制度，还有许多制度建设和能力建设任务，因此，下放行政处罚权不能“一放了之”，乡镇、街道和有关地方人民政府及其部门应当做好相关工作，以使乡镇、街道权责能相匹配，保障行政处罚权合法、有效行使。
（一）对乡镇人民政府、街道办事处的要求
承接行政处罚权的乡镇、街道应当加强执法能力建设，包括加强执法规范化建设、建强人才队伍、严格执法人员资格管理、加强执法培训、提升依法执法水平等。同时，乡镇、街道应当在法定职权范围内依照法定程序实施行政处罚。在职权范围上，应当严格按照决定中确定的行政处罚事项范围和被赋予行政处罚权的乡镇、街道范围实施行政处罚，对未下放的行政处罚事项不得实施，未被列入下放行政处罚权范围的乡镇、街道也不得实施，否则就构成越权实施行政处罚。对于本法和单行
法律法规规章中规定的实施行政处罚的程序，包括立案、告知、听取陈述和申辩、两人执法、听证、负责人集体讨论、行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核等，都应当依法遵守，确保严格规范公正文明执法。
（二）对有关地方人民政府及其部门的要求
根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，县级以上地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，地方各级人民政府各工作部门受人民政府统一领导，并依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。因此，行政处罚权下放到乡镇、街道后，作出下放决定的省级地方人民政府和被下放行政处罚权的有关地方人民政府及其部门仍应当依法履行本行政管理领域的政策制定、审查审批、业务指导等监管职责，不得以行政处罚权已划转为由拒不履行。具体职责包括加强对乡镇、街道行使行政处罚权的组织协调、业务指导和执法监督，统筹做好行政处罚权下放和配置过程中的组织协调工作，为乡镇、街道提供执法培训、业务咨询等平台，提供检验、检测、鉴定、认定等技术支撑和专业指导，为乡镇、街道执法创造良好条件和环境。有关地方人民政府及其部门应当建立健全行政处罚协调配合机制，加强与乡镇、街道的执法协作与协助，明确职责分工，完善资源共享、信息互通、案件通报与移送等机制。
同时，有关地方人民政府及其部门还应当加强对乡镇、街道执法的监督，完善评议、考核制度。行政执法评议考核是评价执法工作情况、检验执法机关和执法人员是否正确行使执法职权和全面履行法定义务的重要机制。对乡镇、街道执法进行评议考核的主要内容是乡镇、街道行使行政处罚权的情况，包括处罚主体是否具有主体资格，处罚行为是否在赋权范围内，处罚依据是否充分，处罚程序是否合法，处罚决定是否合法、适当，处罚决定的行政复议和行政诉讼结果，案卷质量情况等。
