本条是关于共同管辖、管辖争议处理的规定。
一、两个以上行政机关都有管辖权的,由最先立案的行政机关管辖
本条第1款规定了共同管辖处理,即两个以上行政机关对行政处罚案件都有管辖权的,由最先立案的行政机关管辖。一般情况下,行政处罚案件只有一个行政机关有管辖权,实践中有的行政处罚案件,会存在两个以上行政机关都有管辖权的情况,形成了共同管辖。
实践中对行政处罚案件共同管辖处理已有相关规定,有的规定由最先立案的行政机关管辖,比如《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第11条规定,对当事人的同一违法行为,两个以上市场监督管理部门都有管辖权的,由先立案的市场监督管理部门管辖。北京市人民政府2018年修改后的《北京市实施行政处罚程序若干规定》第3条第2款中规定,对当事人的同一违法行为,根据不同法律、法规、规章规定,两个以上的行政机关都有管辖权的,应当由先立案的行政机关管辖。有的规定由最先受理的行政机关管辖,比如公安部2018年修改后的《公安机关办理行政案件程序规定》第14条规定,几个公安机关都有权管辖的行政案件,由最初受理的公安机关管辖。必要时,可以由主要违法行为地公安机关管辖。有的规定由最先发现的行政机关管辖,比如《环境行政处罚办法》第18条规定,两个以上环境保护主管部门都有管辖权的环境行政处罚案件,由最先发现或者最先接到举报的环境保护主管部门管辖。
本条在总结实践经验的基础上,根据各方面意见,明确规定两个以上行政机关都有管辖权的,由最先立案的行政机关管辖。关于立案,根据本法第54条第2款规定,符合立案标准的行政处罚案件,行政机关应当及时立案。
二、对管辖发生争议的,应当协商解决,协商不成的,报请共同的上一级行政机关指定管辖;也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖
一般情况下,根据本法和有关法律、行政法规、部门规章等的规定,行政处罚案件管辖是明确的,实践中有的行政处罚案件,会因为行政机关职责不清或者交叉、受利益驱动推诿或者争夺等原因,发生管辖争议。本条对管辖争议处理规定了两种方式:一是行政机关对管辖发生争议的,先协商解决,协商不成的,报请共同的上一级行政机关指定管辖。二是行政机关对管辖发生争议的,直接由共同的上一级行政机关指定管辖。所谓共同的上一级行政机关,是指共同上级中的第一级,比如县级人民政府所属两个部门对管辖发生争议,县级人民政府是共同的上一级行政机关;设区的市不同县级人民政府市场监管部门对管辖权发生争议,设区的市人民政府市场监管部门是共同的上一级行政机关。
实践中对行政处罚案件管辖争议处理已有相关规定,比如《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第12条规定,两个以上市场监督管理部门因管辖权发生争议的,应当自发生争议之日起七个工作日内协商解决;协商不成的,报请共同的上一级市场监督管理部门指定管辖。《福建省行政执法条例》第17条规定,行政执法机关之间发生行政执法管辖争议的,依法协商解决;协商不一致的,提请共同的上一级行政机关决定。