本条是关于对同一个违法行为不得给予两次以上罚款处罚的规定。
为了防止一事几次罚款等问题,原行政处罚法规定了对同一个违法行为不得给予两次以上罚款处罚,有的单行立法也对此作了规定,比如农产品质量安全法第52条第2款规定,对同一违法行为不得重复处罚。审议和征求意见过程中,有的建议明确同一个违法行为违反多个法律规范如何给予罚款处罚。本条在坚持对同一个违法行为不得给予两次以上罚款处罚的基础上,明确同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚。
一、对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚
本条规定的不得给予两次以上罚款的行政处罚的情形是对当事人的同一个违法行为。何谓当事人的同一个违法行为,1996年制定的行政处罚法颁布施行以来,理论和实务界有很多探讨,有的提出,认定同一个违法行为要综合考虑法律规范的具体规定、违法行为的当事人是否为同一人、行为是否为独立的一个违法行为等多种因素。环境保护部关于印发《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》的通知、《国家环境保护总局关于污泥排入城市下水道法律适用问题的复函》等对实践中可能出现争议的一个违法行为作出了认定。比如根据环境保护部关于印发《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》的通知,在人口集中地区焚烧医疗废物的行为构成独立的违法行为,虽然同时违反了大气污染防治法和固体废物污染环境防治法的规定,但属于一个违法行为。根据《国家环境保护总局关于污泥排入城市下水道法律适用问题的复函》,将产生的污泥直接用水冲稀排入城市下水道的行为虽然同时违反了水污染防治法和固体废物污染环境防治法的规定,但属于一个违法行为。
本条规定的不得给予两次以上罚款的行政处罚,包括同一个行政机关不得给予两次以上罚款的行政处罚,也包括不同行政机关不得给予两次以上罚款的行政处罚。
二、同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚
当事人的同一个违法行为,可能违反一个法律规范,也可能违反多个法律规范。根据本条关于对同一个违法行为不得给予两次以上罚款处罚的规定,当事人的同一个违法行为违反多个法律规范的,也不得给予两次以上罚款的行政处罚。实践中有关方面对此进行了明确,比如《广西壮族自治区行政执法程序规定》第34条规定,相对人一个行为同时违反两个或者两个以上不同种类法律、法规、规章的,有管辖权的行政执法机关可以依据有关法律、法规、规章分别作出或者共同作出处罚决定,但不得对相对人的同一个违法行为给予两次以上罚款的行政处罚。
当事人的同一个违法行为违反多个法律规范的,且多个法律规范均规定应当给予罚款处罚的,具体适用哪个法律规范给予罚款处罚,实践中有一些相关要求,比如原国家环境保护总局2002年关于对同一行为违反不同法规实施行政处罚时适用法规问题的复函提出,有关单位在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内,焚烧高浓度医药废液,该行为同时违反固体废物污染环境防治法和大气污染防治法的有关规定。按照行政处罚法第24条关于“对当事人的同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定,环保部门对违法行为人可依照两种法律规定中处罚较重的规定,定性处罚。《环境行政处罚办法》第9条规定,当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款,应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章;效力等级相同的,可以适用处罚较重的条款。
本条在总结实践经验基础上,根据各方面意见,明确同一个违法行为违反多个法律规范,应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚。所谓罚款数额高的规定是指法律规定的罚款数额,而非行政机关实际处以的罚款数额。对于固定数额的罚款,直接适用罚款数额高的规定给予罚款处罚,比如当事人的同一个违法行为同时违反处以5000元罚款的规定和处以3000元罚款的规定,直接适用处以5000元罚款的规定给予5000元的罚款处罚;对于按照罚款数额下限、上限模式设定的罚款处罚,适用罚款数额上限高的规定给予罚款处罚,比如当事人的同一个违法行为同时违反处以1万元以上10万元以下罚款的规定和处以5000元以上5万元以下罚款的规定,适用处以1万元以上10万元以下罚款的规定给予罚款处罚,具体罚款数额还要考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度和行政处罚裁量基准等确定;对于按违法所得的倍数等模式设定的罚款处罚,在确定罚款数额高的规定时,可能还需要先进行计算比较。