本条是关于行政机关应当告知当事人法定事项的规定。
本条规定了在行政处罚实施过程中行政机关及其执法人员应当告知当事人的事项,主要有拟作出的行政处罚内容和拟作出行政处罚的事实、理由、依据,同时要告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,坚持严格规范公正文明执法,完善执法程序,重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》提出,健全行政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度。《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》提出,要出具行政执法文书,主动告知当事人执法事由、执法依据、权利义务等内容。根据上述规定,在行政处罚实施过程中告知当事人相关事项,是践行公正文明执法、完善执法程序的重要内容。
一、行政机关有告知义务
一是告知是一项重要程序制度。告知程序是行政处罚的必经程序,对行政机关而言,是一项法定义务,必须履行;对当事人而言,是对其知情权的保护。
二是告知程序是行政处罚公开、公正原则的具体体现。行政处罚遵循公开、公正的原则。公开原则要求,行政处罚的设定和实施都要公开,告知程序是公开原则的应有之义。公正原则要求,行政处罚应当平等和公正地适用法律,其基本特征是:当事人必须获悉对他的处罚的内容和性质;当事人有陈述案情的机会;行政机关的处罚决定必须公正。公正原则有两项基本标准:其一是本人不能决断自己有关的案件;其二是必须听取各方当事人的意见。告知当事人拟作出行政处罚的有关情况和陈述、申辩、听证等权利,是公正原则的基本要求。
三是告知程序已经广为接受,并不断完善。多年来,随着行政处罚法的实施和行政执法体制改革的深入,对于告知程序,行政相对人普遍欢迎,行政机关也逐渐接受并正确实施。同时,告知的内容和方式也在不断完善,告知程序也更加规范。
二、告知的时间节点
行政机关履行告知义务,必须在作出行政处罚决定之前,否则就无法保障当事人的知情权和陈述权、申辩权,不利于实现告知程序的价值。实施行政处罚,即使是简易程序,行政机关也应当依法履行告知程序。本法第62条规定,行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前未向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据,不得作出行政处罚决定。
三、告知的内容
行政机关履行告知义务,内容包括两个方面:
一是告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据,是指行政机关应当告诉当事人拟作出行政处罚的种类、具体数额或数量,具体的违法事实,对违法行为作出处罚决定的原因,违反法律、法规、规章的具体规定。在本法修改过程中,对于告知的内容是否包括行政处罚的具体内容,是有争议的。经过慎重研究认为,行政处罚的内容,也就是处罚的种类、具体数额或数量,比如罚款的数额、拘留的时长等,直接关系当事人切身利益,是当事人迫切想要知道的,也是当事人保护自身权利的前提,应当告知。一般来说,告知的内容越全面就越有利于当事人行使陈述申辩权,也越有利于行政机关作出客观公正的决定。告知当事人处罚的内容及事实、理由、依据,首先,可以帮助当事人意识到自己行为的违法性和社会危害性,起到教育违法、预防违法的目的;其次,可以充分保障当事人的知情权,对行政处罚实施过程予以公开,便于当事人保护自身权利;最后,便于人民群众对行政执法情况进行监督,对行政主体加以约束,防止权力滥用。
二是告知当事人依法享有陈述、申辩和要求听证等权利,是当事人行使相应权利的前提。行政管理秩序范围广、种类多,一些行政管理事项本身具有较强的专业性和技术性,有的当事人缺乏法律和专业知识,不能很好地了解自己享有的权利,如果行政机关不予告知,当事人可能错过权利救济的机会。当事人及时获知自己享有的权利,就可以依法保护自己的合法权益,防止行政机关滥用行政处罚权。