一、本条主旨
本条是关于公开发行证券所报送的申请文件的格式和报送方式的规定。
二、条文演变
1998年《证券法》第12条规定,发行人依法申请公开发行证券所提交的申请文件的格式、报送方式,由依法负责核准或者审批的机构或者部门规定。2004年《证券法》修正时,将“公开”修改为“核准”,将“提交”改为“报送”,此后历次修改沿用了这一表述。
2019年修订《证券法》时,依照证券公开发行制度调整的原则,将原条文中的“核准”修改为“注册”,并新增了“公开”的表述。
三、条文解读
发行人申请行政许可所需提交的申请文件的格式和报送方式,一般都是由有权作出行政许可的主体规定,这样可以依据实际情况作出灵活调整,有利于提高行政许可的效率。
本条规定的文件格式,是指文件记载事项的编排样式。证券发行注册制度的一项重要特征,就是公开化、透明化,所有要求、标准均向市场公开,为证券发行注册建立良好的市场预期。因此,就需要实施注册的机关事先将提交材料的要求公开、明确。对于申请人来说,便于制作准备有关文件,可以避免遗漏有关申请事项,减少发行人来回补充材料造成不必要的负担,加快注册的效率。此外,申请文件的格式,并不仅指纸质材料的格式,也包括电子文件形式、通过互联网平台提交的信息等其他形式的资料数据。文件的报送方式是指报送文件所采取的具体方法和形式。
本条规定公开发行证券的申请文件的格式和报送方式,由依法负责注册的机构或者部门规定,具有三层意义:
(1)不同证券品种的情况各有差异,涉及不同的注册机关和监管部门,在不同板块公开发行的要求也有不同,因此在法律中不适宜对申请文件的格式和种类作出“一刀切”的安排。特别是随着注册制改革的不断推进,申请文件的报送方式将逐渐向电子化方向转变,这种转变还需要一个过程,因此需要给注册机关授权规定的弹性,为报送方式转型留出空间,更好地提高证券公开发行的效率。
(2)明确注册机关可以规定证券公开发行报送方式,这里的报送方式也包括了报送对象和报送渠道。按照《证券法》第21条的规定,按照国务院的规定,证券公开发行可以由证券交易所等机构审核。因此,为了更好地处理发行人公开发行证券的申请,注册机关可以规定发行人直接向证券交易所等机构报送申请材料,并由受理材料的机构按照程序向其转送有关材料。
(3)如果报送的申请文件不符合规定的格式,或者申请文件的报送方式不符合法定的要求,注册机关可以拒绝受理该发行证券的申请,并要求发行人重新报送申请文件。如果注册机关规定由证券交易所等机构负责受理申请材料的,受理机构发现发行人的申请材料不符合相关规定的,也可以按照规定拒绝受理。
需要说明的是,法律只是授权对申请文件的格式与报送方式进行规定,而不包括对文件种类和文件内容的规定;另外,证券交易所虽然可按本法经国务院规定履行发行审核职责,但其不是依法负责注册的机构或部门,按照本规定其无权就申请文件的格式与报送方式进行规定。
适用指引
按照《证券法》的规定,中国证监会已陆续制定了40余项《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则》,规范公开发行股票、债券申请文件等的格式和报送行为。企业债券的发行主管部门国家发展改革委也对发行企业债券申请文件作了相关规定。
在公开发行股票的申报文件方面,有《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第1号—招股说明书》《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第9号——首次公开发行股票并上市申请文件》《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第10号—上市公司新股发行申请文件》《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第11号—上市公司公开发行证券募集说明书》《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第28号——创业板公司招股说明书》《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第29号——首次公开发行股票并在创业板上市申请文件》《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第41号——科创板公司招股说明书》《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第42号——首次公开发行股票并在科创板上市申请文件》等。在公开发行债券的申报文件方面,有《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第23号——公开发行公司债券募集说明书(2015年修订)》等。2019年《证券法》实施后,根据中国证监会《关于公开发行公司债券实施注册制有关事项的通知》,公开发行公司债券申请文件和募集说明书的内容与格式参照现行规定办理。根据国家发展改革委《关于企业债券发行实施注册制有关事项的通知》,企业债券发行实施注册制后,“申报文件内容和格式仍参照现行规定办理”。
在报送方式方面,申请文件格式准则中具体规定了发行人和中介机构向中国证监会报送申请文件应当符合的要求。以《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第42号——首次公开发行股票并在科创板上市申请文件》为例,其中规定了:
(1)发行人通过上海证券交易所发行上市审核业务系统报送电子文件;
(2)申请文件一经受理,未经同意,不得增加、撤回或更换;
(3)报送的电子文件应和预留原件一致,发行人应确保申请文件的原始纸质文件已存档;
(4)申请文件的原始纸质文件所有需要签名处应当亲笔签名;
(5)申请文件的格式、纸张排版、字体字号、章节设置、页码等。