依照前两款规定参与证券发行申请注册的人员，不得与发行申请人有利害关系，不得直接或者间接接受发行申请人的馈赠，不得持有所注册的发行申请的证券，不得私下与发行申请人进行接触。
一、本条主旨
本条是关于证券发行注册程序的规定。
二、条文演变
2005年《证券法》第21条规定国务院证券监督管理机构设发审委负责审核股票发行申请。第23条规定核准证券发行的程序，第1款规定：“国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准股票发行申请。核准程序应当公开，依法接受监督”。第2款规定：“参与审核和核准股票发行申请的人员，不得与发行申请人有利害关系，不得直接或者间接接受发行申请人的馈赠，不得持有所核准的发行申请的股票，不得私下与发行申请人进行接触”。第3款规定：“国务院授权的部门对公司债券发行申请的核准，参照前两款的规定执行”。
2019年《证券法》修订时，根据全面推行注册制的思路，按照取消发审委、由证券交易所负责股票发行审核的方式进行规定。本条第1款将适用范围从股票发行申请扩展到证券发行申请，明确注册机关要依照《证券法》规定的条件实施注册，并删除了原条文第3款关于债券参照适用有关程序的规定。
原条文第2款仅规定了实施核准的机关依照法定条件核准发行申请。本条第2款授权国务院规定证券交易所等可以审核公开发行证券的申请，将这一制度安排从科创板试点中的审核股票发行推广到审核证券发行，并强调了注册制以“信息披露”为核心的要求。
三、条文解读
本条规定，主要包括以下三个方面的内容。
1.明确证券发行申请的注册机构，并授权国务院规定发行注册的具体办法
《证券法》第9条已明确规定，公开发行证券应当依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门注册。本条第1款进一步明确了负责证券发行申请注册的机构，即国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门依照法定条件负责证券发行申请的注册。这里规定的“国务院授权的部门依照法定条件负责证券发行申请的注册”，主要是指实践中国家发展和改革委员会依照企业债券管理条例对部分公司债券的发行进行注册的情形。同时，考虑到注册制改革还在进行之中，证券发行注册的具体程序还可能根据改革实践进一步调整完善，故授权国务院规定证券公开发行注册的具体办法。
2.规定证券交易所等可以按照国务院的规定审核证券公开发行申请
本条第2款在第1款关于国务院证券监督管理机构和国务院授权的部门负责证券公开发行注册规定的基础上，总结科创板试点注册制的实践经验，根据国务院方面关于修改《证券法》的相关意见，对公开发行证券申请的具体审核机构作出授权性规定，即按照国务院的规定，证券交易所等可以审核公开发行证券申请，判断发行人是否符合发行条件、信息披露要求，督促发行人完善信息披露内容。需要说明的是：
（1）负责证券发行申请注册的机构是国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门，证券交易所等可以按照国务院的规定对证券发行申请进行审核，但无权作出予以注册或者不予注册的决定，相关决定只能由国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门作出。
（2）负责证券发行注册的国务院有关机构和部门，能否交由证券交易所等对证券发行申请进行审核，应当由国务院规定，相关部门无权自行决定。
（3）《证券法》关于证券发行申请审核机构的表述是“证券交易所等”，既可以由证券交易所进行，也可以由其他的机构或者组织进行，具体也应当由国务院规定。
3.对参与证券发行申请注册的人员提出要求
依照前两款规定参与证券发行申请注册的人员，包括国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门参与证券发行申请注册的人员，以及证券交易所等参与证券发行申请审核的人员，必须遵守以下四项行为规则：
（1）不得与发行申请人有利害关系，这种利害关系包括经济上和其他方面的利益联系。与申请发行人有利害关系的人员，不能参与证券发行申请的注册或者审核。
（2）不得直接或者间接接受发行申请人的馈赠，这里所谓的馈赠，包括无偿获得的可以金钱来计算的各种形式的利益。
（3）不得持有所注册的发行申请的证券，这也是避免注册或者审核人员与发行申请人发生利益关系。
（4）不得私下与发行申请人进行接触。这是防止私下拉关系、走后门，避免发生舞弊现象。本条规定这四项行为规则，主要是为了防止参与注册和审核证券发行申请的人员以权谋私，徇私舞弊，贪赃枉法，保证这些人员能够站在客观公正的立场上工作，维护证券市场秩序，保护投资者的利益。
适用指引
证券公开发行注册的具体办法，是指关于证券公开发行程序的具体规定，如受理审核程序、注册程序、审核机构等。授权给国务院，主要是考虑到不同证券品种之间的情况存在较大差异，监管上涉及多个部门，由国务院统筹协调比较妥当。《国务院办公厅关于贯彻实施修订后的证券法有关工作的通知》对完善证券公开发行注册程序作了规定，对有关证券品种适用公开发行注册制下的审核机构、审核方式、注册程序等作了规定，落实了本条关于国务院制定证券公开发行注册具体办法的要求。国务院办公厅还进一步要求，有关注册机关制定发布相关证券公开发行注册的具体管理办法，确保注册程序的顺利落地。此外，国务院还依据《证券法》第9条的授权，规定在证券交易所有关板块和国务院批准的其他全国性证券交易场所的股票公开发行实行注册制前，继续实行核准制，适用《证券法》修订前股票发行核准制度的规定。因此，这些板块上的股票公开发行，应当继续适用原条文关于核准制的发行程序。
本条之所以授权国务院，而不是授权给中国证监会或者在法律上明确规定由证券交易所审核，主要是考虑到不同证券品种之间的情况存在较大差异，监管上涉及多个部门，在法律上不适宜采用“一刀切”的方式，也不适宜单独授权给中国证监会进行规定。因此，在尊重科创板试点成果、保留证券交易所作为股票发行审核机构的基础上，在法律上授权国务院统筹协调，根据不同证券的实际情况确定适应特定情况的审核机构，审核机构可以是注册机关本身，也可以是注册机关以外的主体，为证券发行注册制改革留出弹性空间。按照该规定，证券交易所等机构在履行受理审核职能时，是作为法律、法规授权的社会组织行使社会管理职能，不是一般的接受注册机关委托的性质，其应对自己的行为负责。
本条在法律上明确了注册制下审核工作的三项职责：判断是否符合发行条件；判断是否符合信息披露要求；督促发行人完善信息披露内容。判断是否符合发行条件，是指是否符合证券法规定的发行条件，如果发行人不符合发行条件，则不具备取得行政许可的前提要求。判断是否符合信息披露要求，是指《证券法》第19条规定的发行人证券发行申请文件的信息披露要求和国务院依照《证券法》第21条的授权规定的证券公开发行注册程序中发行人应当履行的信息披露要求。如果发行人未符合相关信息披露要求，也不能通过审核，无法取得注册许可。督促发行人完善信息披露内容，是指在审核过程中，审核机关有权促使发行人按照规定完善信息披露内容，这属于审核机关的法定职权。如果发行人拒不履行，按照有关规定处理。
