一、本条主旨
本条是关于国家设立证券投资者保护基金的规定。
二、条文演变
2014年《证券法》第134条对投资者保护基金进行了规定,并授权国务院对投保基金的筹集、管理和使用的具体办法进行规定。此次修订,在授权国务院规定具体办法的内容中,增加了投资者保护基金的规模。
三、条文解读
(一)证券投资者保护基金的设立
本条明确规定证券投资者保护基金由国家设立。证券投资者保护基金是我国最早建立的金融保障基金,作为国家金融安全网的组成部分,是促进证券市场稳定、健康发展的基础性制度。
2003年年底至2004年上半年,随着证券市场的结构性调整和持续低迷,以南方证券有限公司、闽发证券有限公司、“德隆系”下属证券公司等证券公司的问题充分暴露为标志,证券行业面临建立以来的第一次行业性危机,严重危及证券市场安全,波及社会稳定,投资者损失严重。为建立防范和处置证券公司风险的长效机制,维护社会经济秩序和社会公共利益,保护证券投资者的合法权益,促进证券市场有序、健康发展,经国务院批准,2005年6月30日,证监会、财政部、中国人民银行联合发布《证券投资者保护基金管理办法》[1](以下简称《保护基金办法》),规定设立国有独资的中国证券投资者保护基金公司(以下简称中国投保公司),作为证券投资者保护基金的运作管理机构,负责证券投资者保护基金的筹集、管理和使用。这标志着我国证券投资者保护基金制度的建立。证券投资者保护基金制度的建立,开启了我国金融市场风险防范与化解机制的建设步伐。中国投保公司是资本市场第一家专业的投资者保护机构。也是金融市场第一家专门从事行业市场风险处置的金融机构。之后的数年中期货投资者保障基金、保险保障基金、信托保障基金相继成立,随着存款保险制度推出,系统性金融风险防范和处置机制不断完善。
(二)证券投资者保护基金的基本运作制度和情况
我国证券投资者保护基金初始资金全部来自国家,由财政部一次性拨付注册资金63亿元。这奠定了证券投资者保护基金“国家基金”的基础和性质。同时,国家为证券投资者保护基金的运行进行了系统的制度安排:设立中国投保公司管理运作基金,并由中央银行安排发放专项再贷款,垫付基金的初始资金。这些方面都充分体现出证券投资者保护基金的“国家设立”色彩。
《保护基金办法》严格规范证券投资者保护基金的运作,对中国投保公司筹集、管理和使用证券投资者保护基金,履行证券市场投资者保护职责确立了制度基础。随着证券市场快速发展和投资者保护形势不断变化,《保护基金办法》已不能完全适应市场发展需要,为此,证监会又联合财政部、中国人民银行对其进行了修订,修订后的《证券投资者保护基金管理办法》于2016年6月1日实施。
根据《保护基金办法》的规定,证券投资者保护基金是指依法筹集形成的、在防范和处置证券公司风险中用于保护证券投资者利益的资金。国有独资的中国投保公司负责基金的筹集、管理和使用。
在基金筹集方面,《保护基金办法》第14条规定,基金的来源除了证券公司缴纳的资金,还包括如下几个方面:(1)上海、深圳证券交易所在风险基金分别达到规定的上限后,交易经手费的20%纳入基金;(2)所有在中国境内注册的证券公司,按其营业收入的0.5%至5%缴纳基金;(3)发行股票可转债等证券时,申购冻结资金的利息收入;(4)依法向有关责任方追偿所得和从证券公司破产清算中受偿收入;(5)国内外机构、组织及个人的捐赠;(6)其他合法收入。在基金使用方面,其第19条第1款规定,基金用途主要是证券公司被撤销、被关闭、破产或被证监会实施行政接管、托管经营等强制性监管措施时,按照国家有关政策规定对债权人予以偿付。
从基金筹集的历史情况看,沪深交易所经手费、境内证券公司缴费以及电购冻结资金的利息收入为证券投资者保护基金的三大主要收入来源。需要说明的是,随着2015年11月证监会取消新股申购网上网下预缴款机制,改为定配售数量后再缴款,申购冻结资金的利息收入急剧减少。
根据《保护基金办法》第19条的规定,基金的用途为:(1)证券公司被撤销、被关闭、破产或被证监会实施行政接管、托管经营等强制性监管措施时,按照国家有关政策规定对债权人予以偿付;(2)国务院批准的其他用途。基金的资金运用限于银行存款,购买政府债券、中央银行票据、中央企业债券、信用等级较高的金融机构发行的金融债券,以及国务院批准的其他资金运用形式。
中国投保公司根据国家有关规定,筹集、管理和运作证券投资者保护基金按照“取之于市场、用之于市场”的原则,筹集资金形成证券投资者保护基金,在证券公司被撤销、被关闭、破产等情况下,按照国家有关政策规定对投资者债权予以偿付。中国投保公司使用证券投资者保护基金偿付证券公司债权人后,取得相应的受偿权,依法参与证券公司的破产清算。在上一轮证券公司风险处置中,中国投保公司严格执行国家收购政策,认真履行职责,确保及时拨付资金弥补客户交易结算资金缺口和收购个人债权,保证了证券公司风险处置工作的需要,维护了资本市场和社会稳定。
(三)关于本条的新增内容
《证券法》第126条规定,证券投资者保护基金由证券公司缴纳的资金及其他依法筹集的资金组成,其规模以及筹集、管理和使用的具体办法由国务院规定。2014年《证券法》第134条已经规定了证券投资者保护基金的“筹集、管理和使用的具体办法由国务院规定”,该条款与2019年《证券法》修订前相比,新增了证券投资者保护基金的规模亦由国务院规定的有关内容。
适用指引
《证券法》第126条属于授权性规定,仅仅列明了证券投资者保护基金需要予以规定的重要问题,但具体规定授权由国务院制定。因此,该条不涉及法律适用方面的具体问题。《证券法》的创新之处是在2014年《证券法》的基础上进一步明确了证券投资者保护基金的规模也由国务院规定。这意味着在未来《保护基金办法》的修订或者其他投资者保护法规规章的制定中,证券投资者保护基金的规模将被纳入相关立法设计,未来投资者保护基金的筹集、管理与使用也有可能因而更加严格。