一、本条主旨
本条是关于国务院证券监督管理机构基本职能和主要任务的规定。
二、条文演变
1998年《证券法》在第166条规定了国务院证券监督管理机构的设立目的：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”
2019年修订《证券法》时，将国务院证券监督管理机构的监管任务完善为“维护证券市场公开、公平、公正，防范系统性风险，维护投资者合法权益，促进证券市场健康发展”。
三、条文解读
（一）证券监督管理机构的含义
证券监督管理机构，是指依法对证券发行、交易及其相关活动履行监管职责的主体。本法第7条规定：“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。”明确了对全国证券市场进行集中统一监管的主体是国务院证券监督管理机构。
证券市场是商品经济、信用经济高度发展的产物，是市场经济的一种高级组织形态，证券价格具有很大的波动性、不确定性，因此，证券市场是一个高风险的市场，这种风险一旦发生，就会对社会、经济造成较大的冲击和破坏力。为了防范证券风险的发生，就需要加强对证券市场的监管。同时，证券市场中又存在多个利益主体，筹资者与投资者、上市公司与股东、证券公司与客户等之间有着各自不同的利益，存在种种矛盾和冲突，这就需要有一个权威、高效的机构来规范各个主体。尽管纵观本法全篇规定，证券交易场所、证券登记结算机构、证券业协会对证券发行和交易活动同时负有监督和管理的职责，在证券市场实践中，地方政府、中介机构、上市公司协会等也对证券发行和交易活动履行不同程度的监管职责。但从我国的实际情况出发，为了使证券市场能够公平、公正、高效地运转，更好地保护投资者的合法权益，根据本法总则与第12章的规定，证券监管管理机构直接指向国务院证券监督管理机构。本条进一步规定了国务院证券监督管理机构的基本职能和主要任务。
（二）我国证券监管体制与政府监管模式
证券监督管理体制也称证券市场监督管理的组织制度，具体而言，是指规范证券市场监督管理主体的机构设置和管理权限划分的制度安排。纵观本法涉及政府监管和自律监管的内容来看，我国实行以集中统一的政府监管为主，并辅之以地方政府监管和自律组织监管的综合证券监管体制。这一体制不仅符合当今国际证券监督管理体制的发展趋势，而且反映了我国证券市场发展的实际状况。根据本法第6条的规定，我国证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理，证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。与分业经营的模式相对应，我国的政府监管也可以根据不同标准，划分出若干现行模式。
1.机构监管
机构监管是与本法规定的分业经营相对应的政府监管模式。不同的政府金融监管部门对不同行业的金融机构分别进行监管，包括对金融机构的市场准入、持续稳健经营、风险管控和风险处置、市场退出等实行全程监管。按照分业经营和分业监管的划分，中国证监会对证券公司、期货公司和基金公司进行全程监管；中国银保监会对银行、保险公司、信托公司进行全程监管。机构监管是我国自1998年《证券法》实施以来一直采取的主要监管模式。这一监管模式以证券金融机构为监管重点，在分业经营模式下起到了较好的监管效果。但随着金融业混业经营的不断发展，金融业务出现跨业、跨市场的交叉，原有的机构监管模式逐渐不能适应市场发展的需要，容易出现监管“真空”和监管套利的行为，因此，机构监管模式也需要作出必要的改革和调整。
2.功能监管
功能监管是适应混业经营的政府监管模式。功能监管是按照经营业务性质来确定监管对象的金融监管模式，如将金融业务划分为证券业务、银行业务和保险业务，政府监管是针对业务进行监管，而无论从事这些业务经营的机构的性质如何，或者说政府监管关注的是金融机构所从事的业务活动，而不是金融机构本身。功能监管可以实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，提高监管效率，如银行、保险公司从事资产证券化业务和基金业务，证券监管机构可以根据其业务的证券属性，将其纳入证券监管的范围。功能监管的优势在于：监管的协调性高，在混业经营环境中，可以对不同性质金融机构开展的相同或类似业务进行标准统一或相对统一的监管，可以减少重叠监管、监管“真空”和监管套利的现象，有利于防范混业经营下的金融系统性风险。
2019年《证券法》修订将市场实践中的资产支持证券和资产管理产品纳入证券品种的范围，明确其“发行、交易的管理办法，由国务院依照本法的原则规定”，其意义不仅是对新证券品种的确认，还标志着在分业经营和分业监管的总体框架下朝着机构监管和功能监管结合的方向迈出了一大步。
3.行为监管
行为监管，是指政府监管主要针对从事金融经营主体的行为性质来确定监管目标，监管目标直接指向从事金融经营活动主体的行为，主要针对主体可能出现的违法经营行为实施的监督管理，如禁止欺诈和误导行为，要求经营主体充分披露信息、保护个人金融信息等。如果经营主体从事了金融违法行为，就要受到监管机构的处罚，承担相应的法律责任。在这个意义上，行为监管与功能监管有些类似，都具有防止对相同金融产品不按照同一原则统一监管而造成监管空白和监管套利的功能，正是基于我国金融混业经营的存在和金融违法行为不断增多的现实，近年来，全国金融工作会议强调政府金融监管以防范系统性金融风险为底线，加快相关
法律法规建设，完善金融机构法人治理结构，加强宏观审慎管理制度建设，要求政府监管必须加强功能监管和行为监管。在国家“十三五”规划纲要中，功能监管和行为监管正式载入法律文件中，“健全符合我国国情和国际标准的监管规则，建立针对各类投融资行为的功能监管和切实保护金融消费者合法权益的行为监管框架，实现金融风险监管全覆盖”。
4.穿透式监管
穿透式监管是参照会计学“实质重于形式”的原则来建构的政府监管行为模式，所谓“穿透”有“击穿”“看透”的含义，就是要通过金融产品的表面形态厘清其业务的实质，将复杂的资产层、产品结构和交易环节联系起来甄别业务性质，以探明业务真实属性并根据其业务功能和法律属性明确监管规则，提升监管的有效性。穿透式监管的提出与金融业混业经营和互联网金融的产生、发展相关。混业经营和互联网金融的出现，一些金融产品的经营方式往往以金融创新的名义推出，不仅其合法与非法的界限难以分辨，分业监管的模式也让监管机构难以有效执法。穿透式监管应运而生，其表现形式与前述的功能监管、行为监管有很大程度类似，即无论从事金融业务的机构名称是什么，标榜的模式有多创新，都可以按照相应的监管规则去约束它的行为。穿透式监管的重点在于防范和化解系统性金融风险，确保金融监管的有效性。穿透式监管需进行穿透式的信息披露，促进市场主体信息公平；同时，穿透式监管实效的发挥需强化监管部门之间的协调。
穿透式监管是根据中国国情创造的中国特有的资本市场监管方式，针对我国证券市场散户多、市场法规制度还不够完善的实际，要保护好投资者，要通过市场看到每一位交易者的行为，根据中国证监会发布的稽查执法工作的实践来看，我国资本市场实施穿透式监管的效果正在不断显现。2018年由中央全面深化改革委员会第一次会议通过并由中国人民银行、中国银保监会、中国证监会、国家外汇管理局联合印发的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》明确将穿透式监管列为资产管理业务应当遵循的监管原则。
（三）国务院证券监督管理机构的基本职能
证券市场对于强有力监管的需求，决定了我国应当设置专门的监管机构，来实现对证券市场的有效监管。我国国务院证券监督管理机构主要是指中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）。中国证监会成立于1992年。1992年10月国务院同时成立了国务院证券管理委员会（以下简称国务院证券委）和中国证监会。根据当时的分工，国务院证券委是国家对证券市场进行统一宏观管理的主管机构，中国证监会是国务院证券委的监管执行机构，依照法律法规对证券市场进行监管。1997年党中央、国务院决定对全国证券监督管理体制进行改革，理顺证券监管体制，对地方证券监管部门实行垂直领导，并将原由中国人民银行监管的证券经营机构划归中国证监会统一监管。1998年国务院机构改革方案将国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位，明确中国证监会为国务院直属事业单位，承担政府监管职责，依照法律、法规和国务院授权，统一监督管理全国证券期货市场，维护证券期货市场秩序，保障其合法运行。
中国证监会设派出机构、内部职能部门和直属事业机构。其中，派出机构是指依据本法第7条第2款的规定，为了切实有效地对全国证券市场进行监督管理，由中国证监会授权在省、自治区、直辖市和计划单列市设立的36个证监局以及上海、深圳证券监管专员办事处，作为派出机构，按照中国证监会的授权履行监督管理职责。内部职能部门包括发行监管部、非上市公众公司监管部、市场监管部、证券基金机构监管部、上市公司监管部、期货监管部、稽查局、法律部、行政处罚委员会办公室、会计部、国际合作部、投资者保护局、公司债券监管部、私募基金监管部、打击非法证券期货活动局等20个单位，直属事业单位包括1个稽查总队和研究中心、信息中心、行政中心3个中心。
（四）国务院证券监督管理机构的主要任务
世界各国及地区证券市场的发展经验表明，证券市场的健康发展在很大程度上有赖于证券监管机构的高效履行监管职责。根据本条规定，国务院证券监督管理机构的主要任务，是维护证券市场公开、公平、公正，防范系统性风险，维护投资者合法权益，促进证券市场健康发展。
1.维护证券市场公开、公平、公正
公开性，是要求证券市场的运作和有关信息公开化。公平性，是要求证券市场的所有参与者具有平等的法律地位，合法权益能得到公平的保护。公正性，是要求证券监管部门依法履职，对一切被监管对象给予公正对待，做到法律面前人人平等，确保证券市场拥有公正的交易环境。“公开、公平、公正”是证券市场健康发展的基石，是维护证券市场正常秩序、促进证券市场持续健康发展的必然要求，因此，国务院证券监督管理机构的首要任务就是要维护证券市场公开、公平、公正。
2.防范系统性风险
证券市场是高风险的市场，有些风险一旦处理不当，就会“牵一发而动全身”，可能迅速传导，在金融体系内产生连锁反应，还可能对实体经济产生重大影响，甚至引发系统性风险，危及国家经济安全和社会稳定。证券市场的稳定，关系到国家金融安全、经济发展和社会稳定。各国和地区都把风险防范作为证券监管的重要目标。因此，防范系统性风险，应当是国务院证券监督管理机构的重要任务。
3.维护投资者合法权益
随着我国证券市场快速发展，投资者队伍不断扩大，其中中小投资者占绝大多数，为我国证券市场的发展做出了巨大的贡献。我国证券市场总体上还处于“新型加转轨”时期，结构还不完整，市场投机性较强，投资者保护方面还存在不少短板。历史和实践充分证明，证券市场要发展，必须取信于投资者，必须切实保护投资者的合法权益。国务院证券监督管理机构应当把维护投资者合法权益作为重点任务之一。一方面，对于侵害投资者合法权益的证券违法违规行为，要坚决依法处罚；另一方面，在日常工作中，要建立维护投资者合法权益的长效机制，切实维护投资者合法权益。
4.促进证券市场健康发展
证券市场是市场经济发展的一个重要的组成部分。证券市场在我国经济社会发展中发挥的作用越来越大，健康的证券市场有利于促进我国社会主义市场经济持续繁荣发展。国务院证券监督管理机构应当依法监管，保障证券发行、证券交易活动依法进行，维护“公开、公平和公正”原则，保障证券发行、证券交易活动依法进行，进一步规范市场参与者的行为，从而促进我国的证券市场健康有序发展。
