一、本条主旨
本条是关于国务院证券监督管理机构有权采取有关措施的规定。
二、条文演变
1998年《证券法》在第168条规定了国务院证券监督管理机构为依法履行职责，有权采取的措施：“（一）进入违法行为发生场所调查取证；（二）询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明；（三）查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料；对可能被转移或者隐匿的文件和资料，可以予以封存；（四）查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户，对有证据证明有转移或者隐匿违法资金、证券迹象的，可以申请司法机关予以冻结。”
2005年《证券法》第180条在上述条文基础上，将国务院证券监督管理机构的执法权限增至7项，包括现场检查、查阅、复制有关文件和资料及依法限制被调查的当事人的证券买卖，并对文字表述加以完善，特别是对查询并冻结、查封有关的账户一项的适用前提及审批主体进行了明确。
2019年《证券法》对本条作出以下修订：（1）为与《
证券投资基金法》衔接，删除了对证券投资基金进行现场检查的规定。为避免重复，在明确规定对证券发行人进行现场检查的基础上，删除对上市公司进行现场检查的规定。此外还增加了对国务院批准的其他全国性证券交易场所，按照国务院规定设立的区域性股权市场现场检查的规定。（2）增加监管机构有权要求当事人按照指定的方式报送与被调查事件有关的文件和资料的规定，提高了监管执法效能。（3）增加了监管机构可以扣押相关文件资料的规定，防止有关证据材料被转移、隐匿或者损毁灭失。（4）根据证券案件案情比较复杂，调查周期较长的实际情况将查封冻结的期限扩展到首期为6个月，续期为每次不超过3个月，最长不得超过2年，并将查封冻结以及限制账户证券买卖的审批权，由国务院证券监督管理机构主要负责人扩展至国务院证券监督机构主要负责人及其授权的其他责任人。（5）基于实践发展，在调查有关资金转移时进一步将有权查询账户信息范围扩展至除资金、证券、银行账户之外的其他具有支付、托管、结算等功能的账户信息。（6）增加通知出境入境管理机关限制当事人出境的规定。（7）在本条第2款新增了行政监管措施的原则性规定。
三、条文解读
（一）证券监管执法措施
证券监管执法是指证券监督管理机构为了实现证券监管立法目的而依法实施的直接影响被监管主体权利义务的行为，是证券监督管理机构对证券业介入或干预的重要方式之一，是国家证券监督管理机构与其他市场参与者之间形成具有强制性的社会关系。
证券监管执法分为证券行政执法和证券监管措施。其中证券行政执法又分为证券行政许可行为、证券行政强制行为和证券行政处罚行为，是证券监督管理机关依法定的职责和程序，具体实施立法机关制定的证券法律活动，其本质是在行使行政权。在行政执法的过程中，相关行政行为应当受到《
行政许可法》、《
行政处罚法》和《
行政强制法》的规范和约束。证券监管措施在这里是狭义的概念，指在行政许可、行政处罚、行政强制三种类型化的行政行为之外的诸如监管谈话、出具警示函、责令暂停履行职务等非理性化的行政执法行为，本质上是证券监管机构对证券监管权的运用，是行使政府公权力的行为。
（二）国务院证券监督管理机构依法履行职责有权采取的措施
1.现场检查
即对证券发行人、证券公司、证券服务机构、证券交易场所、证券登记结算机构进行现场检查。
现场检查是指国务院证券监督管理机构可以派检查人员进入发行人、证券公司、证券服务机构、证券交易场所、证券登记结算机构所在的场地，通过听取汇报、查验有关资料等方式进行实地检查。具体来说，可以对发行人、有关的公司和机构经营的合规性，如贯彻执行国家金融证券法律、法规、制度以及各项规定的情况进行检查；对发行人、有关的公司和机构经营的正常性进行检查；对发行人、有关的公司和机构经营的安全性进行检查；等等。
2.调查取证
即进入涉嫌违法行为发生场所调查取证。
一旦有涉嫌违法的行为发生，国务院证券监督管理机构就需要在查明事实、了解事实真相的基础上确定该行为是否构成违法行为，如果构成违法，应当依法进行处罚。查明事实的重要途径之一是到涉嫌违法行为发生的场所进行调查取证，因此，本条规定国务院证券监督管理机构有权进入涉嫌违法行为发生的场所，对违法行为发生的情况、所造成的后果等进行调查，并获取有关的证据，以便为依法确认和处理有关的违法行为提供事实依据。需要强调的是，对于与涉嫌违法行为无关的场所，不得进入调查取证。
3.询问有关的单位和人员
即询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明；或者要求其按照指定的方式报送与被调查事件有关的文件和资料。国务院证券监督管理机构要了解事件的事实真相，就应当从各个角度进行调查，其中包括询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求他们对与被调查事件有关的事项作出说明，然后去伪存真，真正做到处理决定以事实为依据。此外，根据需要，还可以要求当事人和与被调查事件有关的单位和个人按照指定的方式报送与被调查事件有关的文件和资料。
4.查阅、复制有关文件和资料
即查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等文件和资料。
在证券市场，证券违法行为具有资金转移快、调查取证难、社会危害性大等特点，如果国务院证券监督管理机构没有必要的强制查处手段，就会对有效打击证券违法行为不利。为此，2005年修订《证券法》时增加了国务院证券监督管理机构有权采取的措施，包括查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等资料。因为财产权登记文件和资料能够真实反映有关单位和人员的财产状况，而通讯记录能够反映有关当事人与他人的联系情况，据此能够查明其有关的活动。需要强调两点：（1）我国《
宪法》第40条规定，中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。因此，这里规定的查阅、复制与被调查事件有关的通讯记录，应当仅限于通讯公司提供的通话时间、通话对象，而不包括有关的通讯内容。（2）查阅、复制的文件和资料必须是与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等文件和资料，不得扩大查阅、复制文件和资料的范围。
5.查阅、复制、封存、扣押有关文件和资料
即查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料；对可能被转移、隐匿或者毁损的文件和资料，可以予以封存、扣押。为了查明事实、保存证据，防止有关的单位和个人转移、隐匿、损毁有关的文件和资料，国务院证券监督管理机构有权查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料。通过查阅、复制这些文件和资料，可以掌握当事人是否实施了证券违法行为，其行为的性质、情节轻重、危害后果如何，从而能够为国务院证券监督管理机构作出处罚决定提供依据。此外，对有可能被有关的单位和个人转移到他处、可能被隐匿起来或者可能被销毁、损坏，使今后查找有困难的文件和资料，国务院证券监督管理机构有权将其封存、扣押。其中，“扣押”是2019年修订时新增加的措施。所谓封存，是指采取张贴封条或者其他必要措施，将相关文件和资料就地予以封存。所谓扣押，是指将相关文件和资料转移至他处予以扣留封存。这里需要指出的是，采取封存、扣押措施对当事人和与被调查事件有关的单位和个人的影响很大，国务院证券监督管理机构在决定采取这一措施时一定要慎重，必须在有一定证据的情况下才能采取这一措施。如果发现采取封存、扣押措施不当的，应当立即解除封存、扣押措施。封存、扣押的程序应当依照《行政强制法》的有关规定执行。
6.查询并冻结、查封有关的账户
人们进行资金的往来、证券的买卖，必然通过其资金账户、证券账户等账户。所以，查询有关的资金账户、证券账户和银行账户以及其他具有支付、托管、结算等功能的账户信息，可以比较容易地了解当事人的证券交易情况，发现违法行为。为此，本法赋予国务院证券监督管理机构查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户和银行账户以及其他具有支付、托管、结算等功能的账户信息的权力；并可以对有关文件和资料进行复制。此外，对有证据证明已经或者可能转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，经国务院证券监督管理机构主要负责人或者其授权的其他负责人批准，可以冻结或者查封，期限为6个月；因特殊原因需要延长的，每次延长期限不得超过3个月，冻结、查封期限最长不得超过2年。冻结、查封的程序应当依照《行政强制法》的有关规定执行。
7.依法限制被调查的当事人的证券买卖
即在调查操纵证券市场、内幕交易等重大证券违法行为时，经国务院证券监督管理机构主要负责人或者其授权的其他负责人批准，可以限制被调查的当事人的证券买卖，但限制的期限不得超过3个月；案情复杂的，可以延长3个月。
当事人在操纵证券市场、进行内幕交易时，可能会引起证券市场价格的巨大波动，如果任其继续买卖，将会严重破坏证券交易秩序。为此，本条授权在调查操纵证券市场、内幕交易等重大证券违法行为时，国务院证券监督管理机构可以依法限制被调查事件当事人的证券买卖。由于限制证券买卖是以行政权力干涉当事人的民事权利，会使当事人的利益受到较大的影响，本条对国务院证券监督管理机构限制被调查事件当事人证券买卖的权力，规定了严格的程序，即应当经国务院证券监督管理机构主要负责人或者其授权的其他负责人批准，并规定限制的期限一般不得超过3个月。如果案情复杂，在3个月内无法查明事实，需要延长限制时间的，可以延长3个月，即限制的期限最长可以达6个月。
8.限制相关人员出境
即国务院证券监督管理机构有权通知出境入境管理机关依法阻止涉嫌违法人员、涉嫌违法单位的主管人员和其他直接责任人员出境。这项措施是2019年修订时新增加的内容。所谓出境，根据《
出境入境管理法》的规定，是指由中国内地前往其他国家或者地区，由中国内地前往香港特别行政区、澳门特别行政区，由中国大陆前往我国台湾地区。
（三）为防范证券市场风险可以采取的措施
本条第2款规定，为防范证券市场风险，维护市场秩序，国务院证券监督管理机构可以采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施。这项措施是2019年修订时新增加的内容。所谓责令改正，是指国务院证券监督管理机构可以责令证券违法违规行为人停止和纠正证券违法违规行为，以恢复原状，维持正常秩序或状态的一种行政监管措施。所谓监管谈话，是指国务院证券监督管理机构可以对证券违规行为人或者涉嫌证券违规的行为人进行谈话规劝或者批评的一种行政监管措施。所谓出具警示函，是指国务院证券监督管理机构对出现证券违法违规事项的单位或者相关人员发出警示函予以警示、要求其进行整改或者停止不当行为的一种行政监管措施。需要强调的是，国务院证券监督管理机构采取上述措施，应当以防范证券市场风险，维护市场秩序为目的和出发点。
适用指引
一、2019年《证券法》修订对于证券监管措施制度所作出的调整
（1）2019年《证券法》第170条第2款规定，为防范证券市场风险，维护市场秩序，国务院证券监督管理机构可以采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施，为证监会实施法律、行政法规规定之外的监管措施提供了明确的制度依据；（2）2019年《证券法》第140条、第142条取消了“停止批准增设、收购营业性分支机构”“撤销其任职资格”等两种监管措施类型；（3）2019年《证券法》第124条取消了证券公司董事、监事、高级管理人员的任职资格核准，基于资格管理规定的“责令停止职权或者解除职务”监督管理措施相应取消；此外，2019年10月8日，《优化营商环境条例》经国务院第66次常务会议审议通过，其中第17条明确规定，除法律、法规另有规定外，任何单位和个人不得强制或者变相强制市场主体参加培训。根据这一规定，在目前法律、行政法规没有规定的情况下，“责令参加培训”这一类监督管理措施相应取消。
二、涉及证券监督管理机构实施证券监管执法行为的其他
法律法规
包括《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《证券投资基金法》《期货交易管理条例》《证券公司监督管理条例》《证券发行与承销管理办法》以及《证券期货市场监督管理措施实施办法（试行）》。
针对证券监督管理机构不当或违法行政行为，行为相对人可以《行政诉诉法》《
行政复议法》和《
国家赔偿法》寻求救济与赔偿。
