一、本条主旨
本条是关于国务院证券监督管理机构监督检查、调查时应当遵守的程序的规定。
二、条文演变
1998年《证券法》第169条对国务院证券监督管理机构监督检查、调查时应当遵守的程序进行了规定:“国务院证券监督管理机构工作人员依法履行职责,进行监督检查或者调查时,应当出示有关证件,并对知悉的有关单位和个人的商业秘密负有保密的义务。”
2005年《证券法》第181条在上述条文基础上,增加了“监督检查、调查的人员不得少于两人”的规定,并对执法文书类型予以明确,同时增加了如监督检查、调查人员或文书不符合前述程序要求时,被检查、调查单位有权拒绝的规定。
2019年《证券法》对本条主要有两处修订:(1)在应当出示的执法文书范围中增加了“其他执法文书”;(2)在不符合程序要求时,在有权拒绝被检察调查的主体范围中增加了“个人”,使国务院证券监督管理机构监督检查、调查时应当遵守的程序逻辑更完善。
三、条文解读
(一)监督检查、调查权
证券监督管理机构的监督检查、调查权是指证券监督管理机构对证券的发行和交易等活动以及参与证券市场活动的主体所进行的经常性的督促、检查、协调和控制等行为的权利,是证券监管的主要方式之一。对当事人及有关单位和个人进行监督检查、调查是证券监督管理机构在依法履行职责过程中有权采取的措施。
为了提高监管效能,本法赋予国务院证券监督管理机构以较大的权力,包括准司法权。但是,权力如果不加以约束,就会导致滥用。严格的程序是约束权力的一种有效的方法。为此,本条规定了国务院证券监督管理机构依法履行职责,进行监督检查或者调查时应当遵守的程序。
(二)国务院证券监督管理机构监督检查、调查时应当遵守的程序
1.监督检查、调查的人员不得少于二人
进行监督检查、调查的人员不得少于二人,是指国务院证券监督管理机构在进行监督检查或者调查时,实际到场进行监督检查、调查的工作人员,至少应当为二人,或者在二人以上。本条规定监督检查、调查的人员不得少于二人,目的是使国务院证券监督管理机构的工作人员互相监督制约,保证其依法履行职责,防止一个人在没有监督制约的情况下滥用权力甚至做出违法犯罪的行为。
2.监督检查、调查的人员应当出示合法证件和监督检查、调查通知书或者其他执法文书
合法证件是指能证明国务院证券监督管理机构工作人员身份的文件,如工作证等。监督检查、调查通知书或者其他执法文书,是指国务院证券监督管理机构出具的、告知当事人有权对其进行监督检查、调查的书面文件。国务院证券监督管理机构工作人员依法履行职责,进行监督检查或者调查时,向当事人出示合法证件就是表明监督检查、调查人员是国务院证券监督管理机构的工作人员,同时也使有关的单位和人员明悉监督检查、调查人员的身份。向当事人出示监督检查、调查通知书或者其他执法文书,就是表明监督检查、调查人员是在依法履行职责,而不是个人随意的行为,他们有权对有关的单位和人员、有关的场所、有关的行为等进行监督检查、调查。为了防止他人假冒国务院证券监督管理机构工作人员,以监督检查、调查的方式非法获取有关信息,或者进行其他侵害有关单位和个人权益的行为,也为了防止国务院证券监督管理机构工作人员擅自进行监督检查、调查,侵害有关单位和个人的合法权益,本条要求监督检查、调查的人员不仅应当出示合法证件,而且还应当出示监督检查、调查通知书或者其他执法文书。
3.未依法定程序进行监督检查、调查,被检查、调查的单位和个人有权拒绝
依据本条规定,如果监督检查、调查的人员少于二人,或者进行监督检查、调查的人员不出示合法证件和监督检查、调查通知书或者其他执法文书,被检查、调查的单位和个人就可以拒绝对其进行的检查、调查,并且不会为此承担任何法律后果。
适用指引
除本条外,涉及证券监督管理机构监督检查或调查程序的法律规范还包括《
行政许可法》《
行政处罚法》《
行政强制法》《证券公司检查办法》等。如《行政处罚法》第55条规定:“执法人员在调查或者进行检查时,应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的,当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。当事人或者有关人员应当如实回答询问,并协助调查或者检查,不得拒绝或者阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”《行政强制法》第18条规定:“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:
(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;
(二)由两名以上行政执法人员实施;
(三)出示执法身份证件;
(四)通知当事人到场;
(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;
(六)听取当事人的陈述和申辩;
(七)制作现场笔录;
(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明;
(九)当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;
(十)法律、法规规定的其他程序。”具体实务中,须根据案件的具体情况和相对人所处具体领域选择适用。