一、本条主旨
本条是关于收购人未依法履行上市公司收购的公告、发出收购要约义务，以及利用上市公司收购损害被收购公司及其股东合法权益行为应承担的法律责任的规定。
二、条文演变
1998年《证券法》第195条规定：“违反上市公司收购的法定程序，利用上市公司收购谋取不正当收益的，责令改正，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款。”
2005年《证券法》第214条规定：“收购人或者收购人的控股股东，利用上市公司收购，损害被收购公司及其股东的合法权益的，责令改正，给予警告；情节严重的，并处以十万元以上六十万元以下的罚款。给被收购公司及其股东造成损失的，依法承担赔偿责任。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以三万元以上三十万元以下的罚款。”
2014年《证券法》第213条规定：“收购人未按照本法规定履行上市公司收购的公告、发出收购要约等义务的，责令改正，给予警告，并处以十万元以上三十万元以下的罚款；在改正前，收购人对其收购或者通过协议、其他安排与他人共同收购的股份不得行使表决权。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以三万元以上三十万元以下的罚款。”
本条作了以下修改：本条第1款将改正前不得行使表决权的规定移至“上市公司的收购”一章进行规定；第2款新增了“实际控制人”，删除了对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的罚则规定。
三、条文解读
（一）应当履行的上市公司收购公告、发出收购要约义务
上市公司收购，是企业资产重组、优化资源配置、调整产业结构的有效途径。[1]《证券法》设专章对上市公司收购的收购方式、条件和程序等作出明确规定。根据《证券法》、证监会《上市公司收购管理办法》等规定，收购人应履行上市公司收购公告、发出收购要约义务的主要情形如下：
1.通过证券交易所的证券交易达到30%持股比例后继续收购：投资者持有上市公司已发行的有表决权股份达到30%时，继续收购的，应发出全面要约或部分要约，并公告上市公司收购报告书。
2.采用协议收购方式达到30%持股比例后继续收购：收购人收购上市公司已发行的有表决权的股份超过30%，拟申请证监会豁免要约收购的，应在达成收购协议后3日内公告收购协议和上市公司收购报告书摘要，并在取得豁免之日起3日内公告其收购报告书等文件；在不申请豁免的情况下，持股比例达到30%时，继续收购的，应发出全面要约或部分要约，并在达成收购协议后3日内公告收购协议和要约收购报告书摘要，同时免于公告上市公司收购报告书。
3.采用间接收购方式达到30%持股比例后继续收购：收购人虽不是上市公司股东，但通过投资关系、协议、其他安排导致其拥有权益的股份超过上市公司已发行的有表决权股份30%的，应发出全面要约；拟申请豁免要约收购的，应按照协议收购申请豁免时的相关规定履行公告义务。
4.通过其他合法方式超过30%持股比例：应当公告上市公司收购报告书，并在其中载明相应事项。
5.要约收购应当履行的公告义务：包括但不限于要约收购报告书摘要提示性公告、要约收购报告书，如取消收购计划或变更收购要约应当公告取消原因及变更事项。
6.收购行为完成后的公告义务：收购人应在15日内公告收购情况。
（二）未依法履行上市公司收购公告、发出收购要约义务的表现形式
证券监管实践中，未依法履行上市公司收购公告、发出收购要约义务的违法行为表现形式主要有两种：（1）收购人通过证券交易所交易、协议安排实际控制等方式持有上市公司股份达到30%后，未履行上市公司收购的公告、发出收购要约义务，而继续增持或收购；[2]（2）在达成收购协议后3日内未及时公告收购协议。[3]
（三）未依法履行上市公司收购公告、发出收购要约义务的行政责任
收购人未依法履行上市公司收购的公告、发出收购要约义务，将由证券监管机构责令改正，并承担警告、罚款的行政责任。
相较于2014年《证券法》，2019年《证券法》大幅提升了罚款金额区间和上限。具体而言，收购人未按照规定履行上市公司收购的公告、发出收购要约义务，对收购人的罚款由10万元至30万元提高至50万元至500万元，对直接负责的主管人员和其他责任人员的罚款由3万元至30万元提高至20万元至200万元。
2019年《证券法》修订前，2014年《证券法》对收购公告违法行政责任（10万元以上30万元以下罚款）和信息披露违法行政责任（30万元以上60万元以下罚款）的规定并不一致，2019年修订后的《证券法》对收购公告违法的处罚力度（50万元以上500万元以下罚款）虽仍轻于对信息披露存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的处罚力度（100万元以上1000万元以下罚款），但对齐了未按照《证券法》规定履行信息披露义务的处罚尺度（50万元以上500万元以下罚款）。事实上，“未依法履行上市公司收购公告”也是“未按规定履行信息披露义务”的一种，2019年《证券法》将两者处罚标准齐平，体现出更为周延的立法逻辑。
（四）利用上市公司收购损害被收购公司及其股东应承担的民事责任
由于收购人及其控股股东、实际控制人利用上市公司收购，给被收购公司及其股东造成损失的，构成民法上的侵权行为。因此，收购人及其控股股东、实际控制人应承担民事赔偿责任。
但是，公开渠道检索并未发现任何一起人民法院适用本条第2款（2014年《证券法》第214条）判决收购人或其控股股东承担民事赔偿责任的案例。在监管机构寥寥无几适用2014年《证券法》第214条对收购人进行行政处罚的案例中，此后上市公司投资者对收购人提起的民事诉讼也被归为“证券虚假陈述责任纠纷”，审理法院最终认定收购人违反了关于保证提供信息真实、准确、完整的承诺，操纵上市公司进行虚假陈述，侵犯投资者权益，构成共同侵权，并判决收购人就“证券虚假陈述民事赔偿责任”承担连带赔偿责任。[4]因此，本条第2款关于民事责任的规定将如何落地，还有待于司法实践的进一步探索。
2019年《证券法》修订改变了2014年《证券法》第214条将收购人利用上市公司收购损害被收购公司及其股东合法权益应承担的行政责任和民事责任杂糅在一条的做法，设专款明确规定收购人滥用收购时应承担民事赔偿责任，对规范上市公司收购提供了更清晰的制度保障，也给中小投资者提供了更明确的权利救济基础。
此外，由于实践中收购人滥用收购通常是在实际控制人组织、指使下进行的，故2019年《证券法》将滥用上市公司收购的民事责任主体由“收购人及其控股股东”扩展到“收购人及其控股股东、实际控制人”，加大了对上市公司及其股东利益的保护力度，也有利于进一步遏制收购乱象。
适用指引
一、关于收购人未履行上市公司收购公告、发出收购要约义务取得的股份是否应限制其表决权
关于违规增持取得的股份是否享有表决权，一直是上市公司收购纠纷，尤其是敌意收购纠纷中的法律争议焦点。由于2014年《证券法》是将限制表决权规定在第213条行政责任条款中。因此，司法实践通常认为，限制表决权的权力仅限于证券监管机构，即对违规增持责令改正事项由证券监管机构作出，而是否全面履行改正义务也应由证券监管机构予以审查认定，故在证券监管机构未作出限制表决权决定的情况下，上市公司及董事会无权限制股东违规增持部分的股东权利。2014年《证券法》的规定以及司法实践的态度，使得在上市公司敌意收购过程中，即使收购人因违规收购被行政处罚，其股东权利的行使也不会受到实质性影响。
2019年《证券法》修订改变了将限制表决权规定在行政责任条款的做法，本条第1款删除了2014年《证券法》第213条关于“在改正前，收购人对其收购或者通过协议、其他安排与他人共同收购的股份不得行使表决权”的规定，同时《证券法》在第63条第4款新增规定，违规增持的股份36个月内对超比例部分的股份不得行使表决权。
但是，本条所规制的是收购人未履行上市公司收购公告、发出收购要约义务的行为，而第63条第4款针对的则是投资者持有表决权股份达到5%时以及之后每变动5%时，违反权益变动披露规则、静默期内停止买卖要求的行为，二者在适用主体、规制行为上均不相同。因此，根据文义解释，收购人在未履行上市公司收购公告、发出收购要约义务的情况下继续增持的股份，在本条第1款删除了2014年《证券法》第213条对违规收购的股份限制表决权之规定的情况下，难以适用《证券法》第63条第4款限制其表决权。不过，从目的解释角度看，立法或许认为未履行上市公司收购公告、发出收购要约义务的收购人通常也存在权益披露变动公告违法的情形，由于在权益变动阶段违规超比例持股部分就可以被限制表决权，由此也足以使得违反收购公告或发出收购要约义务的收购人超比例持股部分的表决权受到限制。
2019年《证券法》对违规增持股份的表决权限制问题已摆脱行政权力前置的困局，为司法机关和上市公司等民事权利主体限制表决权提供了法律依据，亦将对上市公司恶意收购引发的一系列问题有所规制。具体如何适用及效果如何，还有待资本市场的检验和司法实践的进一步明确。
二、关于收购人损害被收购公司及其股东合法权益的行政责任
2014年《证券法》第214条将收购人或收购人的控股股东滥用上市公司收购的行政责任和民事责任杂糅在一条中，既规定需承担警告、罚款的行政责任，又规定应当依法承担民事赔偿责任。在既往执法实践中，收购人滥用上市公司收购通常表现为收购人通过虚增资产评估值等方式获得上市公司多支付的股份，监管机构据此认定收购人损害了上市公司及其股东的合法权益，并依据2014年《证券法》第214条对收购人予以行政处罚。
2019年《证券法》修订删除了2014年《证券法》第214条中关于收购人滥用上市公司收购应承担行政责任的规定，仅保留了关于民事责任的规定。据此，收购人及其控股股东、实际控制人利用上市公司收购损害上市公司及其股东合法权益的，不能再适用本条第2款的规定追究行政责任。但是，实践中收购人滥用收购主要采用提供虚假文件、作出虚假承诺等方式，如果收购人披露的信息存在虚假陈述，在2019年《证券法》全面扩大信息披露违法行政责任主体范围的背景下，收购人作为信息披露义务人同样可能适用《证券法》第197条被追究信息披露违法的行政责任，并不会导致制度真空的情况出现。
