本条是关于设定行政许可要明确行政许可的实施机关、条件、程序和期限的规定。
目前行政许可存在乱的原因,除了设定权乱以外,还有法律、法规设定行政许可时规定得不具体,导致实施中行政许可的乱。如实施机关的管辖没有划分清楚,大家都有权管,从而导致重复许可;没有规定条件或者条件不具体,导致执法中没有好处不许可,有了好处乱许可;没有程序或者程序复杂,申请人的权利无从保护;没有期限或者期限不明确,有些许可长期拖着不办,也不答复,影响行政效率;等等。因此,本法规定设定行政许可应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。
一、应当规定行政许可的实施机关
一般情况下,法律、法规在设定行政许可时,实施机关都比较明确。实施机关容易出现的问题,一是上下级之间管辖不清,下级行政机关发了许可,上级行政机关也要发,造成重复许可;二是有些行政许可事项,由于行政机关在职能上存在交叉,造成一个事项,两个机关都要发证,从而导致乱许可。如某省关于出租车的管理,由于交通和城建两个部门管理的职能交叉,出租车在市区运营,要申请城建部门颁发的许可证;出了市区运营,则还要申请交通部门再颁发一个许可证。这种由于部门职能交叉,导致多头管理,重复许可的现象时有发生。因此,设定行政许可,应当对实施机关作出明确规定,以防止多头管理,重复许可。
二、应当规定行政许可的条件
行政许可的条件是申请人取得许可必须达到的最低要求,是行政机关决定是否许可的客观尺度。行政许可作为一个制度化的管理手段,就是利用设定条件来限制人们的活动,通过既定的法律规则来规范社会关系,调整人们的行为。如果只有限制要求,没有相应的条件,行政许可就不是“法治”手段,就会导致“人治”。如有的城市出租车运营牌照的发放,没有标准,暗箱操作,找关系,会送礼,就能得到运营牌照,一个城市出现几百家出租汽车公司,管理混乱,再去治理,费时费力。实际立法中,许多法律、法规对行政许可的条件规定得不具体,或者没有规定。如
烟草专卖法第三条规定:“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理,并实行烟草专卖许可证制度。”但对于取得烟草专卖品的生产、销售、进出口许可的条件没有作出规定;国务院制定的《卫星电视广播地面接收设施管理规定》第三条规定:“国家对卫星地面接收设施的生产、进口、销售、安装和使用实行许可证制度。”“生产、进口、销售、安装和使用卫星地面接收设施许可的条件,由国务院有关行政部门规定。”设定行政许可没有规定许可的条件,或者规定得不具体,就可能导致行政机关执法人员在实施行政许可时带有相当大的随意性,申请人的申请是否符合许可条件,完全由执法人员自由裁量,实践中有时执法人员仅根据习惯、经验甚至关系或者个人获得的好处多少决定是否许可,致使出现没有关系、没有好处不许可,有了好处乱许可的现象,行政许可成为滋生腐败的温床。因此,无论是法律、行政法规,还是地方性法规和省级人民政府规章,设定行政许可,都应当尽量明确许可的标准。如果法律、行政法规不能明确的,地方性法规和规章可以予以明确。
三、应当规定行政许可的程序
科学、合理的程序是行政许可制度良好运行的必要保障。强调程序重要是因为,程序也是法,法需要程序保障。但是,由于以前的立法不注重程序规定,导致行政许可设定中存在程序不完备、不科学或者缺乏程序的现象。程序不完备、不科学,可能导致环节太多,影响行政效率。如有的行政许可项目在政府部门之间或者一个部门内部重复审批,有的法律没有规定程序,申请人如何申请?先干什么?后干什么?行政机关不答复或者不批准怎么办?申请人有什么权利?等等,都没有规定。这种设定行政许可没有规定许可程序的情况,在早期的立法中比较普遍。没有程序,行政机关执法人员在审查时随意性大,暗箱操作,申请人的权利无法保障。因此,为了防止任意行政,保护申请人的合法权益,提高行政效率,在设定行政许可时,应当明确许可的程序。本法对行政许可的一般程序和特别程序作了规定,单行法如果没有特别的程序要求,就应当适用本法的程序规定。
四、应当规定行政许可的期限
行政许可的期限是作出行政许可决定的时间限制。规定期限限制,增强行政决定的可预期性,既是行政效率的要求,也可以防止行政许可机关故意拖延,有利于保护申请人的权利。我国不少行政许可在设定时没有期限,什么时间作出决定,完全由执法人自己掌握。在实践中导致行政效率低下,许多该发的许可证行政机关拖着迟迟不发,有的甚至以此来索取不正当利益。尤其是在经济管理领域,有时一个投资项目的审批跑下来,往往需要几个月甚至几年的时间。有的等审批到手,已错过投资机会。因此,行政许可的期限非常重要,立法设定行政许可时,必须明确行政许可的期限。应当注意,本法第四章第三节对行政许可的期限作了比较具体的规定,一般情况下,实施行政许可应当适用本法的规定。但由于每个行政许可的情况不同,有些行政许可不宜适用本法规定的期限,这时,具体的立法就应当作特别规定。因此,本法第四十二条规定,法律、法规另有规定的,依照其规定。