本条是关于起草单位对拟设定的行政许可要听取意见,并向制定机关说明设定该行政许可的必要性和对经济、社会的影响评价的规定。
实践中,行政机关争许可权、收费权、罚款权的现象比较多。行政机关对搞行政许可有积极性,一讲管理,就是搞许可,利用许可收费,一讲监督,就是罚款。由于我国行政管理类的法律、法规大都是由各部委或者厅局等执法部门起草的,搞行政许可的积极性也反映到法律、法规的起草中,把设行政许可当作管理的主要手段,好像不搞许可就无法管理。有的管理领域一出事,就说是没有把好“入门关”,就要设许可。重庆彩虹桥倒塌后,建设部就要求各地都设一个审图机构,对设计后的建设图纸进行审查,但审图机构力量有限,由他们来审图,既影响效率,也不能保证建设设计质量。有些行政许可规定得并不合理,设定的理由并不充分,但如果在草案中规定了,审议时要去掉很困难。要减少行政许可,首先从源头抓起,在起草时就要控制。因此,本法对起草法律、法规、规章草案拟设定行政许可的,规定了几种程序限制。
一、应当广泛听取意见
立法应当体现人民群众的意志,反映人民群众的意见、要求和建议。起草法律、法规草案是立法的一个环节,也需要体现立法民主的要求。尤其是设定行政许可,限制了公民的某些权利,更应当让公民参与立法过程。根据本条规定,听取意见可以采取论证会、听证会等形式。
1.论证会。就是邀请有关专家对草案内容,尤其是一些带有技术性问题的必要性、可行性、科学性进行研究论证,作出评估,供起草单位和制定机关参考。
2.听证会。听证会是指由起草单位主持,由代表管理方的行政机关和代表被管理人一方的公民参加,对立法草案内容的必要性、合理性等进行辩论,起草单位根据辩论结果,确定草案内容。听证一词来自英国的司法程序,最初指司法听证,后来这一制度从英国传到美国,扩大到立法和行政中。20世纪60年代,西方社会公众参与立法和行政事务的呼声越来越高,美国法律规定了立法听证制度,受到西方社会的普遍认同。目前,立法听证在国外是一种比较成熟的立法民主制度。在我国,立法听证是由
立法法最先规定的一项立法民主参与制度。立法听证实践的时间还不长,运用得还不多,在修改
文物保护法中,全国人大常委会法制工作机构曾召开立法听证会。立法听证会较之座谈会有其优越性,就是透明度高,对问题的调查更深入、更充分。
此外,还有其他听取意见的方式,如将草案印发各有关部门和单位,书面征求意见,或者将草案在报纸或者其他媒体上全文刊登,向全社会征求意见。这些是立法机关运用得比较多的形式。
二、向制定机关说明有关情况
包括设定该行政许可的必要性;对经济和社会可能产生的影响;听取和采纳意见的情况。
1.必要性评价。立法是对社会关系进行调整,对人们的行为予以规范,虽然是一个社会所不可缺少的,但立法也有成本,如限制了人们的自由,带来管制成本,等等。因此,不是法越多越好,立法既要考虑其积极作用,也要考虑其消极作用。需要不需要立法,立法能不能规范社会关系,这些都是每个草案必须回答的问题。对立法的必要性作出说明,是每个法律、法规的起草单位向制定机关说明的重要内容。为了限制乱设许可,本条规定要对设定行政许可的必要性作出说明。
2.经济、社会影响评价。行政许可功能有多种,其中两种作用是主要的,一个是配置资源,一个是控制危险。作为一种配置资源的手段,行政许可是弥补市场机制自发配置资源上的不足,在出现自然垄断、信息不对称等情况下发挥作用。因此,在市场经济体制下,在发挥市场配置资源方面的基础性作用的同时,对于自然资源的开发利用、有限公共资源的配置等方面,由政府通过行政许可的方式进行配置,以提高资源的利用效率,节约资源,已成为各国的通行做法。不仅我国的行政许可多,美国、日本等西方国家的行政许可也比较多,都有放松管制的要求。对于设定行政许可,要从经济影响进行评价和分析,看其对经济的影响是利大于弊,还是弊大于利;是成本高于收益,还是收益高于成本;是提高了资源的配置效力,还是妨碍了市场机制自发配置。行政许可的另一个重要作用是作为一种社会规制手段,它用于控制危险,在出现外部不经济(如企业生产对环境造成破坏)、非价值性物品(如枪支、毒品)等情况,这些都直接关系人身健康、生命财产安全、公共安全和公共利益,通过事先许可的方式加以控制,以保证公民的人身、财产安全,维护正常的社会秩序。
3.听取和采纳意见的情况。法律规定起草单位应当采取听证会、论证会等形式广泛听取意见。起草单位要通过这些形式充分听取各方面的意见,既要听取行政管理机关的意见,也要听取行政相对人的意见;既要听取本系统、本部门的意见,也要听取其他部门和系统的意见;既要听取赞成的意见,也要听取反对的意见。从国外的情况看,正式的听证,要根据听证记录作出决定,现在我们的听证会出现走过场的情况,采纳与否,完全由主持听证的机关自己掌握,有的部门把听证会、论证会当作维护部门利益的工具,听得进对自己部门有利的,听不进对自己部门不利的,使听证失去本来的作用。因此,法律规定起草单位要向制定机关说明听取和采纳意见的情况。