本条是关于行政机关实施行政强制措施的条件的规定。
一、实施行政强制措施的一般条件
本法是行政强制的一般法,也不是普遍授权,难以明确规定行政强制措施的具体实施条件,只能概括出一些原则性条件,引导各行政管理领域的法律、法规依此确定合理的、具体的实施条件,以达到统一规范行政强制措施实施的目的。行政强制措施的一般实施条件有以下四点:
一是只能在履行行政管理职责过程中实施。在行政管理过程中,行政机关有时需要通过采取必要的强制措施,以维护公共利益和社会秩序。行政强制措施是暂时性地限制公民人身权利,或者公民、法人和其他组织的财产权利,只能在行政管理活动中实施。有些强制措施如查封、扣押和冻结,在行政强制执行中也经常用到,虽然名称、形式一样,但目的和性质不同。
二是必须符合法律、法规规定的可以实施行政强制措施的情形。行政强制措施是一项“中间性”行为,是一项临时采取的措施,一般在制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形下才能实施,这四类情形既是实施行政强制措施的条件,也是实施的目的,在设定行政强制措施时应严格把握,行政执法人员在实施行政强制措施时也应严格遵守。
三是必须有法律、法规的明确授权。行政强制措施的设定权只能由法律、法规规定,本法没有普遍授权,行政机关享有行政强制措施权要由单行法律、法规具体授权。我国有很多法律、法规对行政机关的行政强制措施作出了授权,据统计,规定了行政强制措施的行政法规有99件。如森林防火条例规定,因扑救森林火灾的需要,县级以上人民政府森林防火指挥机构可以决定采取开设防火隔离带、清除障碍物、应急取水、局部交通管制等应急措施。“开设防火隔离带、清除障碍物、应急取水、局部交通管制”都属于法规授权的强制措施,行政机关只能在授权范围内实施。
四是必须由行政机关实施行政强制措施。本法第十七条对行政强制措施的实施主体作了具体规定,行政强制措施应当由行政机关实施,但在一定条件下,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织也可以实施。在一些法律、法规中,也对行政强制措施的实施主体有着明确的限制,如
药品管理法规定,药品监督管理部门对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关材料可以采取查封、扣押的行政强制措施。根据这项规定,有权行使行政强制措施的主体只有药品监督管理部门。只有经法定授权的具有行政强制措施权的行政机关才能实施行政强制措施。
二、可以不实施行政强制措施的情形
行政强制措施是行政管理必不可少的手段,但行政强制措施对当事人的权益影响很大,在实施的过程中应当慎之又慎。实施行政强制措施不是目的,只要能够达到行政管理的目的,行政机关应当尽量少采用行政强制措施的方式。因此,本条规定了可以不采取行政强制措施的情形,即违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的,鼓励行政机关尽量通过说服教育等方式达到行政管理的目的。本法第五条规定:“行政强制的设定和实施,应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制。”本条第二款的规定正是对总则中所确立的鼓励采用非强制手段的立法原则的具体化。