一、本条主旨
本条是关于“政策性破产”与《企业破产法》的前后衔接问题,即在国务院规定范围内的国有企业实施破产的特殊安排的规定。
二、条文演变
1986年颁布的《企业破产法(试行)》对国有企业的破产作了规定。1991年颁布的《
民事诉讼法》在第十九章专章规定了“企业法人破产还债程序”,对非国有企业的破产作了规定。1994年第八届全国人大代表大会财政经济委员会起草《企业破产法》时,国有企业破产问题是立法讨论中的重点问题。1995年草案中专章规定了“国有企业破产的特别规定”,其中规定了政府对国有企业破产的主导地位、破产企业职工的安置、“企业办社会”的资产处置等三个方面问题。2000年《企业破产与重整法(草案)》中不再规定国有企业破产特殊问题,而是在附则中规定“我国《
公司法》生效前设立的国有企业实施破产的特殊事宜,授权国务院另行规定”。后经过进一步修改,最终形成了本条。
三、条文解读
国有企业在我国经济发展和改革开放中发挥了重要作用,承担了巨大的改革成本。由于体制机制和结构调整等方面的原因,部分国有企业出现经营困难,需要实施关闭破产。因历史原因,这类企业实施关闭破产难度较大,主要难点在职工安置。为解决这一问题,国家对部分实施破产的国有企业,制定了包括破产企业土地使用权的处置、破产企业职工安置方案、破产企业的整体接收、破产财产处置、破产预案制定、实施企业破产的组织领导、银行因企业破产受到的贷款损失处理等相关政策,形成了特殊时期的“政策性破产”。据国务院国有资产管理委员会2004年调查摸底情况,全国需要通过“政策性破产”退出市场的困难企业还有约2800万户。[1]因此,在《企业破产法》立法过程中,考虑当时情况,国有企业破产特殊政策还要持续一段时间,本条即是给这类国有企业的政策性破产留出的立法空间。由于上述政策措施只适用于特定的国有企业,其范围在国务院文件中已经明确,加之这些政策具有过渡性质,因此,《企业破产法》授权国务院根据具体情况确定特殊政策的实施期限,期限届满后,所有国有企业的破产应完全依照《企业破产法》执行。
适用指引
为了配合试点城市进行企业优化资本结构试点工作,建立和完善企业优胜劣汰机制,指导和规范这些城市国有工业企业的破产工作,国务院及其所属部委发布了一系列的政策规定,主要包括:《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》(国发〔1994〕159号)、《国家经济贸易委员会、中国人民银行关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》[国经贸企〔1996〕492号]、《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》[国发〔1997〕10号]等。这些文件在国务院优化资本结构试点城市国有工业企业破产时优先适用。
国务院优化资本结构试点城市国有工业企业破产与一般国有企业破产的区别主要在于:
1.适用法律和政策规定不同。前者适用与《企业破产法(试行)》规定有所不同的国务院有关文件;后者只能按照当时《企业破产法(试行)》以及后来的《企业破产法》规定实施。
2.职工安置费用及破产企业财产分配不同。对前者,企业处置依法取得的土地使用权所得必须作为安置费用优先安置职工,如有剩余可列入破产财产统一清偿分配,不足以安置部分从处置其他破产财产所得中支付。[2]后者,破产企业财产处置所得必须用于按比例清偿债务。安置破产企业职工的费用不能从破产财产中支付,只能从当地政府补贴、民政救济和社会保障等渠道解决。