本条是关于中国人民银行向政府财政透支、直接认购、包销政府债券的禁止的规定。
中国人民银行作为我国的中央银行,为了正确、有效地贯彻执行货币政策,引导、影响各金融机构按照国家确定的经济目标向前发展,引导资金的合理流向,除了动用一些行政手段对金融业实施监管外,更重要的就是通过间接手段开展有各种业务来达到上述目的,因此,本法明确规定了中国人民银行可以像商业银行那样,利用传统手段,开展一些必要的金融业务,如从商业银行那里吸收存款,为其开立特别账户;向商业银行发放贷款;为各金融机构提供清算服务;开展公开市场业务;经营管理国库业务等。本法规定虽然允许人民银行可以开展这些业务,但是它开展业务的对象和范围是受到严格限制的。从本法第26条、第28条、第30条,是本法对人民银行开展业务的种类、对象、范围进行的限制规定,本条也为对中国人民银行业务的限制性条款之一。
一、不得对政府财政透支
中央银行和政府财政的收支都是货币收支,又都是整个社会货币流通的构成部分。因此,中央银行的货币政策和政府的财政政策应相互配合,共同维护货币收支的平衡和人民币币值的稳定。
财政收入支出有三种结果:一是收入大于支出,出现结余;二是支出大于收入,出现赤字;三是收入和支出相等,财政平衡。财政收支是政治的经济的多种复杂因素综合作用的结果,就一个财政年度来说,财政收支平衡的情况是少有的,一般结果不是收大于支,就是支大于收。我国的财政长期以来一直处于赤字的状态。
弥补财政赤字的方式有两种:一是财政透支;二是发行国债和其他政府债券。财政透支是指财政部门在中央银行提取的款项超过了其在中央银行的存款。由于中国人民银行负责经理国库,使财政部门的透支成为可能,同时,从我国现行的财政预算体制和国债发行市场来看,发行国债和其他政府债券来弥补财政赤字仍存在着较大的局限性,它在很多方面还无法代替财政透支,原因是:1.现行的预算编制方法将发行国债和其他政府债券取得的收入列为财政收入,预算出现的赤字也是扣除了债务收入后的净赤字,也就是说无法靠发行国债和其他政府债券的收入来弥补财政赤字;2.自1978年以来,我国在搞活企业、扩大企业自主权、改革工资与物价等一系列方面迈出的步子较快,国家财政收入占国民收入的比重逐年下降,而国家财政担负的支出任务却连年上升,财政赤字很难靠财政本身来弥补;3.目前我国债券市场尚处于起步阶段,债券的发行机制、流通机制很不健全,国债和其他政府债券的发行主要是靠行政手段来完成,流动性较差。因此,在我国财政透支自然成为弥补财政赤字最方便、有效的途径。
财政赤字实质上是一种超经济分配的现象。财政收入代表财政可分配的产品量,财政支出代表财政形成的货币购买力。财政支大于收就意味着财政分配所形成的购买力超过了产品的供给量。当财政透支时,中国人民银行为控制货币总供应量,只能采取硬性减少对专业银行的贷款和组织存款的措施,这实际上是把其他企业、单位和个人的收入结余提供给财政使用,不会发生国民收入超分配的现象。但在实践中这些措施难以运用,原因是中国人民银行核定专业银行年度贷款指标在年初下达,往往难以收回;而且社会存款量也是一定的,亦很难弥补财政巨额的透支。因而在我国,财政透支会迫使中国人民银行增发货币,这部分增发的货币是没有物资保证的,致使社会总需求大于总供给,引起物价总水平普遍上升,导致通货膨胀。
二、不得直接认购、包销国债和其他政府债券
所谓政府债券,就是指政府根据信用原则,以承担还本付息责任为前提而筹措资金的债务凭证。政府债券分为中央政府债券(又叫国家公债券,简称国债)和地方政府债券。地方政府债券简称地方债券,是地方政府为了特定目的(如建设某个大型项目、修建基础设施等)而发行的。国家债券又分短期国家债券、中期国家债券和长期国家债券,短期国家债券(1年以内)一般是为了弥补国库暂时性资金不足而发行的,所以又称国库券,中、长期国家债券是为了某种特定目的而发行的,与国库券有所不同。总之,国债及其他政府债券都是在国家财政、信贷资金不足的情况下,为弥补国库暂时性资金不足或某些重点工程建设需要而筹集资金所发行的。
发行国债和其他政府债券弥补赤字,就是政府利用债券的形式将企业、个人手中持有的货币转移到政府手中,由政府使用。它只是调整货币持有的结构,货币的总量并没有发生变化,就总体说并未发生国民收入额与使用额在总额上的超分配,不会引起总需求的膨胀,诱发通货膨胀。由于采用发行国债和其他政府债券的方式来弥补财政赤字不会导致经济的剧烈动荡,我国政府自1981年起就开始运用这种方式来弥补财政赤字。
从国债和其他政府债券的发行方式来说,中国人民银行直接认购、包销国债和其他政府债券将会导致通货膨胀的后果。所谓直接认购,是指中国人民银行动用其自身资本或信贷资金直接购买国债或者其他政府债券;所谓包销,是指中国人民银行直接负责国债和其他政府债券的销售,对于未能出售的国债和其他政府债券予以认购。这种直接认购、包销国债和其他政府债券的实质,是对财政的变相透支,是财政以国债和其他政府债券用抵押向中国人民银行借款。这部分借款是没有物资保证的,而且借款通过银行的货币扩张机制,成倍地扩张,将会导致通货膨胀的发生,所以本条在规定中国人民银行不得向财政透支的同时,也规定禁止中国人民银行直接认购、包销国债和其他政府债券。