【条文主旨】
本条规定本法的立法目的和立法依据。
【新旧条文对照】
相比较原条文，本次修改一审稿删去“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，将“农村土地承包”改为“农村土地承包经营”；二审稿将“稳定”修改为“巩固”，将一审稿第四条第二款的“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”修改为“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”调整到本条规定之中；三审稿则在“为”之后加“了”，在“稳定”之前增加“和谐”一字。
【条文释义】
本法此次修改的总体思路是全面贯彻党的十八大、十九大和历次中央全会精神，围绕处理好农民和土地的关系这条主线，坚持农村基本经营制度不动摇，进一步赋予农民充分而有保障的土地权利，为提高农业农村现代化水平，推动实施乡村振兴战略和城乡融合发展，保持农村社会和谐稳定提供制度保障。2008年党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”党的十九大报告再次强调：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”本条此次修改将上述中央文件规定纳入本法的立法宗旨，成为本法具体规范制订时的指导思想。这是将党的政策以法律规范形式加以表达的结果，其“有利于坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，”[1]对于保障农户的承包权，稳定农户对土地承包经营的预期，扩大土地生产投入，促进土地经营权流转和农地适度规模经营等均具有重大意义。
本条规定主要包括三个方面的内容：
一、巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制
《宪法》第八条第一款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”《物权法》第一百二十四条亦有类似规定，本条则突出强调双层经营体制是我国农村集体经济组织的基本经营体制，应当继续巩固和完善。从内涵理解，家庭分散经营，即在坚持土地等生产资料农民集体所有的前提下，土地所有权和使用权分离，以家庭作为经营实体或经营主体以承包集体土地的方式组织生产经营。家庭经营作为农业生产最古老的组织形式和最佳的组织选择，是由各种历史现实和农业生产的特殊性所决定的，也是现代农业生产最基本的经营形式。恩格斯曾指出：“耕地最初是暂时地，后来便永久的分配给各个家庭使用，它向完全的私有财产的过渡，是逐渐完成的，是与对偶婚制向一夫一妻制的过渡平行地完成的。个体家庭开始成为社会的经济单位。”现行家庭承包经营制度起源于1978年年底安徽省凤阳县小岗村等地的农业经营模式改革。为解决人民公社“大锅饭”（平均主义）的弊端，这些地区率先突破原人民公社“生产队统一核算和分配”体制，实行“包产到户”“包干到户”为主的各种生产责任制。这种生产责任制在1982年中央一号文件中被明确下来，“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”1986年中央一号文件进一步明确，“家庭承包是党的长期政策，决不可背离群众要求，随意改变。”1993年宪法修正案，明确规定“农村实行家庭联产承包为主的责任制”。家庭承包经营正式成为宪法所确立的我国农村经济的基本经营制度。随着社会主义市场经济的确立和农业劳动报酬的市场化，联产计酬（按实现的产量或产值获得劳动报酬）的生产责任制已经不符合市场经济体制需要。1999年宪法修正案再次修改，最终确定我国当前农村集体经济的基本经营制度是“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。从本质上，家庭联产承包责任制和家庭承包经营制的确立是将人民公社体制下土地集体所有、集体经营的农业耕作模式改造为土地集体所有、家庭分户经营的新型农业经营模式，从而实现了土地集体所有权与经营权的分离，极大地调动了农户生产积极性，提高了农业生产效率。我国农村实行家庭承包经营二十多年来取得的巨大成就证明，家庭承包经营是解放农村生产力发展农村经济的有效方式。[2]
集体统一经营是我国农村人民公社体制解体后农村互助合作经营的产物，即以经济联合组织或协调服务组织等为组织形式的经营方式。虽然宪法明确规定“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”是我国农村集体经济组织的基本经营制度，但是在人民公社解体之后，统分结合的双层经营体制在实践中面临着只“分”不统，集体统层功能弱化甚至缺失的困境。[3]2013年3月，中共中央总书记习近平在全国“两会”期间与江苏代表团座谈时指出：“当时中央文件提出要建立统分结合的家庭联产承包责任制，但实践的结果是‘分’的积极性充分体现了，但‘统’怎么适应市场经济、规模经济，始终没有得到很好的解决。”现实中农村集体经济组织没有发挥预期的功能，农村集体经济在不断强化的农户分散经营中逐渐萎缩、弱化，甚至被侵吞。
从实践来看，统一经营不仅包括集体经营模式，还包括生产服务模式、土地入股模式和土地租赁模式。[4]中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。”农村统一经营实质上已经可以等同以多样化农业社会化服务组织为载体的统一经营或者说农业产业化经营，而不限于集体统一经营。[5]从现实和党的政策文件的表述来看，农村双层经营体制中的统一经营早已超越集体经营的范围，而呈现出多样化的方式。家庭承包经营和集体统一经营是相互依存的统一整体，对促进农村和农业发挥着巨大的作用。
二、保持农村土地承包关系稳定并长久不变
保持农村土地承包关系的稳定，首要的就是要保障农村经济组织成员在新一轮土地承包过程中仍然能够平等地享有承包土地的资格，继续承包本集体经济组织发包的农村土地。《农村土地承包法》规定农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地；任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。对于新增人口，集体经济组织可以从依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的土地、承包方依法、自愿交回的土地中分配给承包地。如此，在农村土地承包过程中，发包方有强制缔结土地承包合同的义务，农村集体经济组织成员，包括嫁入的妇女、入赘的女婿、新生人口等，都平等地享有承包集体发包的土地的权利，发包方不得剥夺和限制集体经济组织成员的土地承包权。
同时，修正后的《农村土地承包法》规定：“耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。”（第二十一条）、“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。”（第六十六条）。参照中共中央、国务院《1997年农业和农村工作意见》对第二轮延包的指示精神，承包期届满后再延长三十年，应当理解为在第二轮承包期届满后，如果承包方愿意继续承包原有土地，土地承包政策不变，土地承包期自然延长三十年，发包方不能在第二轮承包期届满后收回承包地重新制订承包方案打乱重新分配。关于承包期的计算，由于我国农村土地承包实施的初始时间不统一，《农村土地承包法》并没有统一规定起算的具体时间节点。实践中，各地大约在1978～1984年开始第一轮承包，承包期不低于十五年；第二轮承包则在第一轮承包期限届满后延长三十年；本法修正后规定，第二轮土地承包到期后再延长三十年，则我国农村土地承包期将可以达到七十五年。对于草地和林地的承包期，则根据各地关于草地和林地承包期的不同规定，草地承包期相应延长三十年至五十年，林地承包期相应延长三十年至七十年。总之，在第二轮承包期届满后，第三轮土地承包应当继续坚持“大稳定、小调整”的土地承包政策，既不能打乱重分，也不能完全忽视新增人口的土地承包权，要保障农户不因第二轮承包期届满而被终止承包资格，确保承包农户可以获得稳定的承包经营预期，持续进行土地投入。
保持农村土地承包关系的稳定，关键环节就是要维护农户和发包方之间土地承包合同关系的稳定，保障承包期内农户的土地承包经营权不被任意剥夺。《农村土地承包法》规定，承包期内，发包方有义务维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同（第十五条）；不得剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权（第六条）。除非发生《
土地管理法》第三十七条第三款“连续二年弃耕抛荒”或者《农村土地承包法》第二十七条“自愿交回”和第二十八条“特殊情形”的，承包期内发包方不得变更或者解除承包合同，不得随意调整、收回承包地。即使承包方发生违反《农村土地承包法》第十八条的规定将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害的情形，发包方有权请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失，但是不可以变更或解除承包合同。
针对进城农户的土地承包经营权，本次修法明确规定：“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。”（第二十七条）据此，进城农户可以“带地入城”在城市生活和工作，也可以自愿有偿交回承包地或者流转土地经营权，集体经济组织或村委会不能以农户已进城为由收回其承包的土地或强迫其流转土地经营权，要最大限度地保障进城农户的土地承包经营权不被剥夺，维持进城农户和发包方之间土地承包关系的稳定。
特别是，在承包方将土地流转他人经营而出现“三权分置”的情形，即集体土地所有权、土地承包经营权和土地经营权并存，为稳定发包方和承包方之间的承包关系，修改后的《农村土地承包法》规定：“承包方流转土地经营权的，其与发包方的承包关系不变。”（第四十四条）即使土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，发包方也不能终止与承包户之间的土地承包关系，而只能在承包方合理期限内不解除土地经营权流转合同时，要求承包方终止土地经营权流转合同，并且请求土地经营权人对土地和土地生态环境造成的损害予以赔偿。同时，修正后的《农村土地承包法》规定土地承包经营权实行统一登记制度（第二十四条），从而纠正了过去登记部门林立，重复登记、交叉登记导致土地权属不清的问题，登记后的权利因其归属清晰明确，自然有利于保障农户的土地承包经营权。
最后，对于如何理解本次修法中“长久不变”的内涵。理论界尚有不同的意见，第一种观点认为“长久不变”是指农村土地集体所有，家庭承包经营的农村土地承包经营制度长久不变。第二种观点认为“长久不变”是指农户拥有的承包经营权可以无期限拥有，类似于永佃权。第三种观点认为“长久不变”是指二轮土地承包或经过确权后的地块，面积固化到户，不再设立期限，“增人不增地、减人不减地”。从“长期稳定”到“长久不变”，看似变化不大，实则体现出中央政策和法律对于农村土地承包经营制度的基本态度。结合“三权分置”的政策内涵和中央政策精神，“长久不变”应当在于强调土地集体所有、家庭承包经营作为农村基本经营制度的基础地位未来不会发生改变。这是因为，一方面，土地承包经营权在观念和法律上作为用益物权已被普遍接受的前提下，将“长久不变”视为土地承包经营权的无期限，与普遍接受的法理不符。另一方面，将“长久不变”解释为土地承包经营权的无期限拥有和地块不能调整，也与本法第二十一条和第二十八条的规定相矛盾。
当然，亦有学者对“长久不变”政策的实施效果提出质疑。有学者认为，现有土地承包关系保持稳定并“长久不变”，从稳定生产关系的层面可以有效强化农民的土地承包经营权权能，但此项政策在实际操作中却有可能固化村集体组织内的人均占地不均的现状，在农村缺乏有效的社会保障情况下，可能进一步导致无地农民的生存困境。[6]土地承包期“长久不变”势必通过固化已有的土地承包格局而加剧无地农民和新生人口的土地紧张问题，如何在“长久不变”的政策前提下，解决土地分配中的不公平问题，需要更多的配套制度。
三、维护农村土地承包经营当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会和谐稳定
从“长期稳定”到“长久不变”的修改，虽然一字之差，但是体现出中央政策和法律对于农村承包关系和土地权属关系的基本态度。一方面，保持承包关系的稳定并长久不变，是从根本上保证农户对于农村基本经营制度和土地承包关系具有稳定的预期，保障农户的土地财产权益，这有利于维持农业经营的持续投入、农村经济持续发展和农村社会保持稳定。另一方面，通过规范农户和农民集体之间的土地承包经营法律关系，保障土地承包合同双方当事人的权利，可以稳定农地财产权利法律关系。特别是在“三权分置”政策实施后，赋予农户稳定长久的承包权，可以有效激励经营权人通过流转土地适度规模经营，促进农业经营产业化和现代化。从某种程度上，稳定并长久不变的土地承包关系，是实现农村社会稳定和长治久安的制度保障。
【典型案例】
案例：潘飞飞与达州市达川区翠屏街道石河村第七村民小组侵害集体经济组织权益纠纷案[7]
案情简介：原告原系达县石梯镇水塘村八组村民，其父母于1996年11月
离婚，原告归母亲赵相英抚养。2008年原告母亲赵相英与石河村七组村民熊光保结婚，并将户口迁至石河村七组。2009年原告按国家相关政策规定也将户口迁至石河村七组，并缴纳了入户公益事业金5000元，被告承诺原告入户后与本组村民享受同等待遇。2016年被告分配土地征地补偿款时却提出原告只能按本组其他村民待遇的50%参加分配，并永久按此比例分配。原告认为被告的行为严重违反了宪法和法律的相关规定，侵犯了原告的合法权益，请求人民法院判令被告按本组村民待遇支付原告2016年分配款25000元。
裁判要旨：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”根据我国《
村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（三）从村集体经济所得收益的使用……（七）征地补偿费的使用、分配方案……”的规定，村民小组在该集体经济组织内部如何分配土地补偿款属于其自治范畴的事项。根据《土地承包
司法解释》第一条第三款“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿款数额提民事诉讼的，人民法院不予受理”的规定，原告的诉讼请求涉及土地补偿款具体数额的分配，不属于人民法院受案范围，原告可向有关主管部门申请解决。
案例索引：（2016）川1703民初2762号民事判决书。
【法律适用】
本法根据宪法制定，是宪法关于农村基本经营制度和土地承包经营制度的具体体现，也是本法规范进行合宪性解释的根据。本法的任何规定不得与宪法规定相违背，否则会导致因违宪而无效。
本条规定立法目的，是农村土地承包法所追求的价值目标的体现。从法律适用角度，本条和本法的原则性条款等相似，本身不得单独援引作为法院裁判的依据。但是，在法院裁判案件过程中，本条可以作为对具体规范进行目的解释的基础。[8]
根据本条规定，只有因承包农村土地进行农业生产所产生的纠纷，才能适用本法进行裁判，其他利用国有或农村土地从事工业建设、住房建设或工程建设等所产生的纠纷皆不属于本法调整的范围，例如，乡镇企业使用农村土地建设厂房和农民使用农村宅基地建房屋所产生宅基地使用关系等都不属于本法调整范围。
涉及农村土地承包纠纷案件的审理，具体可依据《土地承包司法解释》。[9]其第一条规定，“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。”“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”在本法颁布后，由于土地承包经营权流转或者以其他方式取得土地经营权产生的纠纷，应该也属于因土地承包或者取得经营权而产生的民事纠纷。
实务中比较有争议的是关于承包地征收补偿费用分配的纠纷。从《土地承包司法解释》的规定来看，承包地征收补偿费用分配若涉及土地承包合同履行过程中集体经济组织剥夺其参与征地补偿费分配的权利而发生承包方与集体经济组织之间补偿费用分配的问题，则属于民事诉讼受案范围。若当事人对用于分配的土地补偿费数额发生纠纷，其性质与承包地征收补偿费用分配纠纷不同，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”土地补偿费属于农村集体经济组织所有，是否分配及如何分配，属于村民自治的范畴，不属于民事诉讼受案范围。但是实务界仍然由不同的认识，例如，最高人民法院研究室〔2001〕51号《关于人民法院对农村集体所得收益分配纠纷是否受理的答复》以及〔2001〕116号《关于村民因土地征用费、安置费问题与村民委员会发生纠纷人民法院是否受理的答复》认为，只要这类纠纷符合《
民事诉讼法》第一百零八条（现行《民事诉讼法》第一百一十九条——编者注）规定的，人民法院应当受理。
