【条文主旨】
本条规定农村土地承包经营中应注意保护土地资源。
【新旧条文对照】
本次修改将原第八条改为第十一条，修改为：“农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。国家鼓励增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力。”
【条文释义】
本条本次修改主要是删去了原条文第二款中的“农民和农村集体经济组织”。
本条包括两方面内容。
第一，保护土地资源的合理开发和可持续利用。
根据
土地管理法等法律，各级人民政府应当依法采取措施，全面规划，严格管理、保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。主要包括：（一）依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。通过编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。确保本行政区域内耕地总量不减少。（二）实行基本农田保护制度。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。征用基本农田必须经国务院批准，地方各级人民政府无权批准征用基本农田。（三）按照土地利用总体规划，应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。（四）应当采取有效措施鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力。
作为集体土地的所有人和土地承包的当事人，发包方应当：（一）监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为，如占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等。如果承包方给承包地造成永久损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。（二）执行县、乡（镇）土地利用规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。（三）切实履行承包合同，保证承包方对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力的积极性。如耕地的承包期为30年，在承包期内，发包方不得违法收回、调整承包地；在承包期内，承包方交回承包地时，发包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，发包方应当给予补偿。
承包方应当：（一）按照承包合同中确定的土地用途使用土地。承包土地的目的就是从事种植等农业生产，禁止改变农用土地的用途，不得将其用于非农业建设。如不得在耕地上建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。从保护耕地的角度，承包方不得占有基本农田发展林果业和挖塘养鱼。承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上人民政府有关部门予以处罚。（二）增加土地的投入，禁止掠夺性开发。承包方应当合理地增肥地力，这样一方面提高土地生产力，发挥土地最大效益，从而提高农作物的产量，增加自己的收入；另一方面，提高了土地质量，保证农业生产的可持续发展，造福子孙后代。（三）合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。如为了片面追求短期内的生产效益，有的承包方在承包地上大量施用化肥和农药，结果导致土壤污染，生产能力下降。也有的擅自改变农用地的用途，如在耕地上建房、建窑等建建筑物，对耕地造成难以恢复的损害。承包方给土地造成永久性损害的，应当承担赔偿损失等法律责任。
第二，鼓励增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力。
本条删去了原条文中的“农民和农村集体经济组织”，实际上扩大了主体范围，适应我国目前深化农村土地制度改革，推行农村土地“三权分置”，搞活土地经营权的现实需要与发展趋势。随着土地经营权的设立与流转，农村土地可流向种田能手和新型农业经营主体，进一步实现市场化，发展多种形式适度规模经营。《三权分置意见》指出，“支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件。”国家鼓励各种类型的土地经营主体增加对土地的投入，实现土地资源的保护与可持续发展。
【典型案例】
案例1：登封市永顺面粉加工有限公司与范整社确认合同效力纠纷案
案情简介：2010年6月5日原告范整社同被告登封市永顺面粉加工有限公司签订用地《协议书》一份，该《协议书》约定将原告范整社承包的土地由被告使用，使用年限为永久性使用，土地使用费为2.6万元。协议签订后，原告交付土地，被告向原告支付了使用费，在上述土地上开办面粉厂，后豫03线进行扩路，占用了上述土地北侧12米左右的土地，剩余的临公路部分土地上现为被告建设的住宅楼。此后原、被告产生纠纷，原告范整社向法院起诉请求判令《协议书》无效。
法院认为，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，无效的合同自始没有法律效力。本案中，涉案土地系农用地，并未依法转为建设用地，而原、被告于2010年6月5日签订的《协议书》中明确约定被告在涉案土地上建面粉厂，使用年限为永久性使用，且被告未经相关行政部门依法批准已在涉案土地上建设了厂房及住宅楼，改变了涉案土地的农业用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，故双方签订的《协议书》应属无效协议。
裁判要旨：《协议书》中明确约定受让人在涉案土地上建面粉厂，且受让人未经相关行政部门批准在涉案土地上建设了厂房及住宅楼，改变了涉案土地的农业用途，故而《协议书》因违法而无效。
案例索引：河南省郑州市中级人民法院（2017）豫01民终8842号民事判决书。
案例2：宋永林等与陆来源土地承包经营权转包合同纠纷案
案情简介：2014年10月18日，陆来源及其配偶余雪芳（乙方）与宋永林、顾菊如、宋波（甲方）签订《土地承包经营权流转（转包）合同》，约定宋永林、顾菊如、宋波将16亩的土地承包经营权流转（转包）给乙方，由乙方占有、使用、收益。合同附件二特别约定：甲方（附件二甲方处为宋永林）负责在转让的土地上为乙方（附件二乙方处为陆来源）承建六米层高的一层半生活、生产简舍，并负责接通水、电等设施，负责办理与村委会和一切相关方面的手续。2014年11月10日，陆来源、宋永林共同作为甲方，与乙方案外人桑某某签订建房合同，约定：1.以包工包料方式将建房工程承包给乙方负责建造……4.在施工中，若有主管部门不许施工，损失由甲方负责。建房合同签订后乙方开始施工，2015年春节前施工完成。房屋建造完成后，陆来源作为甲方，与乙方案外人蔡某某签订《建筑装饰工程施工合同》，约定工程房屋为上海市崇明区绿华镇华荣村建河一队“陆公馆”别墅。2015年11月4日，上海市崇明区绿华镇人民政府向宋永林发出《责令限期拆除违法建筑决定书》，确认房屋属于违法建筑，要求宋永林拆除。2016年5月16日，上海市崇明区绿华镇人民政府向宋永林发出《强制拆除违法建筑决定书》，决定实施强制拆除。2016年5月24日，房屋被强制拆除，造成陆来源财产损失。陆来源向法院起诉请求判令宋永林、顾菊如、宋波承担违约责任，赔偿经济损失。
关于流转合同效力问题，法院认为，双方签订《土地承包经营权流转（转包）合同》，该合同附件二约定，宋永林一方负责在转让的土地上为陆来源承建六米层高的一层半生活、生产简舍，并负责接通水、电等设施，负责办理与村委会和一切相关方面的手续。流转合同双方当事人签字并捺印指纹，系双方真实意思表示，且未违反法律强制性规定，应属有效；流转合同附件二虽约定在转让的土地上建造简舍，但亦未违反法律强制性规定，应属有效。《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定：“未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”第三十三条规定，土地承包经营权流转“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，“涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”从上述条文看，在土地承包活动中，法律并未禁止将承包地用于非农建设，而是要求必须经过依法批准，办理农用地转用审批手续。在双方当事人合同附件二中，也明确约定了“办理与村委会和一切相关方面的手续”的条款，表明双方当事人在合同中也确实约定了法定的审批事项。因此，以违反法律强制性规定主张合同无效，于法无据。根据附件二的约定，就建房的相关问题由宋永林、顾菊如、宋波负责办理与村委会和一切相关方面手续，因此房屋最后被上海市崇明区绿华镇人民政府认定为违法建筑的主要责任应由宋永林、顾菊如、宋波承担。因违法建筑现已被拆除，故判决宋永林、顾菊如、宋波赔偿陆来源经济损失。
裁判要旨：在土地承包活动中，法律并未禁止将承包地用于非农建设，而是要求必须经过依法批准，办理农用地转用审批手续。因此，以违反法律强制性规定主张土地承包经营权流转合同无效，于法无据。
案例索引：上海市第二中级人民法院（2017）沪02民终10017号民事判决书。
【法律适用】
本条在司法实践中的法律适用，主要涉及在未经依法批准的情况下将承包地用于非农建设的土地承包经营权流转合同效力判定问题。
上述两个案例关于土地承包经营权流转合同的效力判定截然相反：前者法院认为当事人的流转合同明确约定在涉案土地上建面粉厂，且未经相关行政部门批准在涉案土地上建设了厂房及住宅楼，改变了涉案土地的农业用途，合同无效；后者法院认为法律并未禁止将承包地用于非农建设，而是要求必须经过依法批准，办理农用地转用审批手续，故而不能以违反法律强制性规定主张土地承包经营权流转合同无效。
在此类案件中，应注意区分土地承包经营权流转和非法改变承包地农业用途两种行为。两种行为在法律上为独立的、不同性质的行为，前者为民事行为，合同内容、法律效力等均属民事领域；后者系属事实行为，由行政法、
刑法等公法调整，行为效力与后果由公法进行评价。故而不能因后者否定前者的法律效力。
本法第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。”第十七条规定：“承包方享有下列权利：……（二）依法互换、转让土地承包经营权；（三）依法流转土地经营权；……”故而承包方可以根据本法对土地承包经营权或经营权进行流转，只要流转合同本身未出现《合同法》第五十二条、《民法总则》第一百五十三条、一百五十四条等关于合同无效的情形，不宜将流转合同判定为无效。
改变承包地农业用途的行为，因涉及我国土地用途管制和耕地保护，受
法律法规严格限制，须办理相关法定手续。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，“涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。第44条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”可见，法律并未完全禁止将承包地用于非农建设，而是要求必须经过依法批准，办理农用地转用审批手续。未办理审批手续，擅自将承包地用于非农建设，将产生公法上的后果，行为人依法承担相应的行政责任，构成犯罪的，尚须承担刑事责任。我国《土地管理法》第七十三条、第七十四条等进行了明确规定。
