【条文主旨】
本条规定承包方的义务。
【新旧条文对照】
本条修改时在第一项增加“未经依法批准”之内容,条文顺序由原第十七条调整为第十八条。
【条文释义】
本条规定承包方应承担的法定义务,是土地承包合同约定义务之外必须承担的其他义务。承包方在履行承包合同的过程中,必须遵守该义务,否则发包方有权要求承包方停止损害、恢复原状或者赔偿损失。
一、维持土地的农业用途,未经依法批准不得用于非农建设
我国是耕地资源稀缺的国家,目前我国耕地面积只有18.51亿亩,人均耕地仅有1.43亩,不到世界人均水平的40%。“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”是我国必须长期坚持的基本国策。为保障国家粮食生产安全和国计民生,我国实行最严格的耕地保护政策。在农村土地承包经营过程中,必须保障承包土地用于农业生产。本条所述“未经依法批准”的含义在于,根据《
土地管理法》第四十三条和第六十三条之规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。本条规定的“非农建设”,根据《土地管理法》第三十六条和第七十四条的规定,主要指占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等。违反本条的规定,将承包地用于非农建设,根据本法第六十三条和《土地管理法》第七十四条的规定,县级以上地方人民政府有关行政主管部门责令限期改正或治理,可以并处罚款;构成犯罪的,依法追究其刑事责任。
二、依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损害
与前项土地的非农化利用不同,本项规定的情形主要针对土地的破坏性利用。“永久性损害”是指使土地不再具有生产能力、不能再被利用的损害,例如,在土地上过度使用化肥或向土地长期排污,土地的荒漠化、盐渍化等情形使土地不能被利用。根据本法第六十三条的规定,承包方给承包地造成永久性损害的,发包方有权制止,并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。根据《土地管理法》第七十四条的规定,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理,可以并处罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
【典型案例】
案例:刘公许、刘金章土地承包经营权互换合同纠纷案
案情简介:2005年6月,原告与被告签订“责任田互换协议”一份,约定:原告承包的“线杆地”0.69亩耕地与被告承包的位于“九亩地”的耕地一块互换,被告赔偿原告果园损失4000元。协议签订后,双方履行协议,原告承包的“线杆地”的0.69亩耕地与被告承包的“九亩地”的0.75亩耕地予以互换,双方承包耕地的互换未经双方所在的巩义市紫荆街道办事处大黄冶村委会(发包方)进行土地流转登记。协议订立后,被告未经依法批准,在原告为其互换后的耕地上建起宅基。原告请求依法确认原、被告所签订的“责任田互换协议”协议无效。
裁判要旨:农村土地承包经营权可以以互换等方式流转,但土地承包经营权流转不得改变土地用途,若协议内容改变了土地的用途,违反了法律、行政法规效力性强制性规定,协议无效。
案例索引:(2016)豫01民终14670号民事判决书。
【法律适用】
1.在农村土地承包合同履行过程中,承包方不仅应当按照合同的约定履行义务,而且应当遵守本条的法定义务。根据《土地承包
司法解释》第八条的规定,承包方违反本条规定,将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害,发包方有权请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失。
第一,本条适用的情形不仅包括承包方违反法定义务应当承担民事责任,也包括其他承包方式承包农村土地;不仅适用于发包方与承包方签订的承包合同的履行,也包括承包方流转土地与受让方签订的土地流转合同的履行。[1]虽然本条规定在第二章“家庭承包”部分,但是其他方式承包农村土地违反本条规定的法定义务,可以直接参照本条处理。同时,如果在土地流转后,受让方违反本条规定的法定义务,则转让方可以基于本条规定解除合同或者宣告合同无效,发包方尽管与受让方无承包合同关系,但是仍然可以基于本条规定请求受让方承担停止侵害、赔偿损失等侵权责任。当然,对于承包方,即使违反本条规定的义务,除非《土地管理法》第三十七条第三款规定的情形,发包方不得单方解除土地承包合同,这可以说是对农户承包权的特殊保护。
第二,应当准确地把握承包地用于非农建设或者造成永久性损害的基本含义。[2]将土地用于非农建设,一般指违反《土地管理法》的规定,擅自在承包地上建房、开矿、挖窑、制砖、取土、取沙、采石、造墓等行为以及在承包的基本农田上发展林果业、挖塘养鱼、建立畜牧场、屠宰场、农副产品加工厂等也属于将农业用地用于非农建设。但如果承包方是在承包的土地上调整农业种植结构,例如,种植农作物改为蔬菜,则不属于改变土地用途。对承包地造成永久性损害是指由于对土地采取不合理的耕作方式或者进行掠夺式经营,使承包地土壤失去了原有的土质和水分条件,趋于盐碱化、荒漠化,对土地耕种层造成难以恢复的破坏。
2.承包人未按承包合同约定种植特定农作物的,发包方是否有权请求解除合同的问题。为了发展地方经济,形成规模化种植效益,有的承包合同中约定承包方只能种植某种农作物,否则发包方有权解除承包合同。由于该约定限制了承包方的经营自主权,所以实践中对于如何认定该约定的效力存在争议。不同承包经营方式的功能存在重大差异,因此对于上述约定的处理原则也应有所不同。家庭承包方式下签订的承包合同,土地承包经营权具有社会保障功能,承包方对于经营承包地具有自主权,因此,对于家庭方式承包签订的土地承包合同中,发包方以未按约定种植指定农作物为由请求解除合同的,不予支持;对于其他方式承包签订的土地承包合同中,发包方在合同中约定承包方未种植指定农作物时享有解除权的约定有效,发包方以此请求解除承包合同的,原则上应予支持。