【条文主旨】
本条规定农村土地承包经营权证书的取得。
【新旧条文对照】
本条与原条文相比较变动较大,一审稿增加统一登记和权属证书“应当将具有土地承包权的全部家庭成员列入”的规定,二审稿增加登记机构应当向承包方颁证的规定,三审稿恢复原条文“登记机构除按规定收取证书工本费外,不得收取其他费用”的规定。条文顺序由原第二十三条调整为第二十四条。
【条文释义】
本条修改新增“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记”,这是落实《物权法》不动产统一登记制度的体现,对于保障土地承包经营权和土地经营权的交易安全,有效保护土地承包经营权人的合法财产权,避免登记部门林立造成的权利混乱具有重要意义。为了更好地保护农村妇女的土地承包权益,借鉴一些地方开展土地承包经营权确权登记的做法,本条规定,土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包权的全部家庭成员列入,进一步明确了妇女应该享有的土地承包权益。对于登记费用的收取,依照本条规定只能收取证书工本费。该规定在一、二审稿时曾经删除,但在最终通过稿中被恢复,这是因为该条规定在实践中对于规范登记部门的收费行为效果很好。
土地承包经营权证书是依法确认承包方取得土地承包经营权的法律凭证。在土地承包合同生效后,登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权,这是登记机构的职权。当然,根据本法第二十三条的规定,土地承包经营权自承包合同生效后取得,登记并非必要条件,即使登记机构没有依法颁发土地承包经营权证书,承包方依然取得土地承包经营权。
之前土地承包法规定的土地承包经营权登记是根据耕地、草地、林地和水面等土地用途而确定不同的登记部门,分散在农业部门、林业部门和渔业部门分别登记,由此造成不同登记部门之间登记数据的交叉和重叠,特别是林草、林地的交叉地带重复登记比较普遍。本条规定确立土地承包经营的统一登记,有助于解决上述问题。
对于统一登记的实施,2015年1月27日农业部、中央农村工作领导小组办公室等六部门联合印发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(农经发〔2015〕2号)(以下简称《颁证意见》)规定,“要通过确权登记颁证,解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题,为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据;要通过确权登记颁证,建立涉及土地承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押等内容的登记制度,确认农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利,强化对土地承包经营权的物权保护;要通过确权登记颁证,建立健全土地承包经营权信息应用平台,实现对土地承包合同、登记簿和权属证书管理的信息化,加强土地承包经营权确权登记成果的应用,方便群众查询,利于服务管理,更好地服务于现代农业和新农村建设。”虽然根据《颁证意见》的精神和《土地经营权流转意见》规定,“由县级人民政府农村经济管理机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿”。目前土地承包经营权的登记仍然是由农业部门具体负责实施,但是根据《物权法》和《不动产统一登记暂行条例》的规定,不动产登记,包括耕地、林地、草地等土地承包经营权和宅基地使用权等,都应当由不动产统一登记部门进行登记颁证。根据《意见》“根据这次确权登记颁证完善后的承包合同,以承包农户为基本单位,按照一户一簿原则,明确每块承包地的范围、面积及权利归属,由县级人民政府农村经营管理机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿,作为今后不动产统一登记的基础依据。”可见,目前由农业部门负责推动的土地承包经营权登记颁证工作仅仅是过渡方案,未来将在农业部门统一登记的基础上转换到不动产统一登记平台。
本条规定,土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。根据本法规定,农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。虽然在土地承包过程中,由农户作为承包方代表家庭成员取得土地承包经营权,但是这并不能以“农户”的名义剥夺家庭成员实质上的土地承包权,特别是子女外嫁后在其他集体经济组织没有取得承包地的情况下,不能剥夺妇女的承包经营权和其他成员在土地征收补偿中的分配权。基于此原因,本条修改时特别增加,证书中应当将全部家庭成员列入,防止非法剥夺家庭成员的土地承包权和征收补偿权等。
【典型案例】
案例1:张凡光、梁山县人民政府土地承包经营权纠纷案
案情简介:张凡光系山东省梁山县拳铺镇(原徐集镇)后张庄村村民。2015年7月1日,山东省梁山县拳铺镇后张庄村村民委员会(以下简称后张庄村委会)出具“2005~2015年秋季后张庄村5队农民应分地村民明细表”(以下简称明细表),该明细表中记载张凡光应分土地1.081亩,南北长41.43米,东西宽19.14米,出路宽2.5米。2016年3月18日,后张庄村委会向山东省梁山县农业局经管站出具信函称,“现在5队19名村民依法应分预留的机动地,根据中华人民共和国土地管理的有关法律、法规政策等规定,依法提请梁山县农业局经管站处理”。梁山县政府以张凡光没有与后张庄村委会签订土地承包合同为由,拒绝为其办理土地承包经营权证。张凡光不服,诉至法院。
裁判要旨:农村土地承包经营权证系国家通过登记发证的形式,对农村土地承包方享有的土地承包经营权进行的确认,但前提是已经按照承包程序签订了承包合同且该承包合同已生效。
案例索引:(2017)鲁行终206号行政判决书。
案例2:张洪旗等与睢宁县姚集镇娄埝村村民委员会等土地承包经营权纠纷案
案情简介:20世纪80年代初,娄埝村委会按照国家政策实行家庭联产承包责任制,将集体土地分产到户。1988年,张红旗等人一家六口人从安徽省迁移到娄埝村落户。因当时集体土地已全部分产到户,无多余土地承包耕种。时任村支部书记沈桂海为解决张红旗等人吃粮问题并方便其生活,与村民一组时任组长张宗银协商后,在未召开村民会议亦未签署承包合同的情况下将村民周道礼及孙文银原承包土地共约4.2亩交付给张红旗等人耕种,由张红旗等人按所种土地亩数负责农业税费并享有相关补贴。直至2014年10月中旬,娄埝村一组因铺路占用部分耕地,而以张红旗等人对其所耕种的土地无承包经营权为由将土地收回。现张红旗等人以《土地承包经营权证书》作为其对涉案的土地享有承包经营权依据,请求交付涉案土地。
裁判要旨:农村土地承包纠纷的处理政策性较强,人民法院在处理涉及农村土地承包的民事诉讼受案范围时,应当厘清司法权与行政权及村民自治权的界限。在未召开村民会议亦未签署承包合同的情况下,《农村土地承包经营权证》并不足以证明承包方享有土地承包经营权。
案例索引:(2017)苏03民终834号民事判决书。
【法律适用】
1.在土地承包经营权纠纷案件中,土地承包经营权证并非其取得土地承包经营权的依据,仅是土地承包合同生效后土地登记管理部门向承包方颁发的其享有土地承包经营权的证明。土地承包经营权权属的判断应当依据土地承包程序和土地承包合同。
2.关于农村土地承包合同与土地承包经营权证书不一致的情形下如何处理的问题。根据《物权法》的规定,以家庭承包方式取得的土地承包经营权作为一种用益物权,是依据土地承包合同而创设的,且不采纳登记生效主义,土地承包经营权证书仅仅是证明土地承包经营权的凭证,并非设立土地承包经营权的依据,因此,土地承包合同与土地承包经营权证书记载的内容不一致的情形下,应当以土地承包合同为准。