【条文主旨】
本条规定发包方调整承包地的限制。
【新旧条文对照】
本条本次修改将原第二十七条就承包地个别调整的审批机关“乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门”，修改为“乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门”。其他内容未作修改。
【条文释义】
一、承包期内，发包方不得调整承包地
为保持农村土地承包关系的稳定，中共中央和国家立法机关先后颁布政策文件、制定
法律法规从制度上保障该政策目标的落实。1993年11月《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，在确定农民享有长期不变的土地承包经营权的同时，国家也提出固化土地承包经营权的建议，即“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。……少数第二、第三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。”
1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》指出，“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’。‘增人不增地、减人不减地’有利于稳定农村土地承包关系，巩固家庭联产承包责任制，各地应积极提倡。实行‘增人不增地、减人不减地’的地方，要不断开辟新的就业门路，切实解决好新增劳动力的出路问题。”“未实行‘增人不增地、减人不减地’的地方，也应保持土地承包关系的长期稳定。对于确因人口增加较多，集体和家庭均无力解决就业问题而生活困难的农户，尽量通过‘动账不动地’的办法解决，也可以按照‘大稳定、小调整’的原则，经该集体经济组织内部大多数农民同意，适当调整土地。但‘小调整’的间隔期最短不得少于5年。”
1997年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》进一步说明，“承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。‘大稳定、小调整’是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好‘小调整’工作还应坚持以下几条原则：一是‘小调整’只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用‘小调整’提高承包费，增加农民负担；三是‘小调整’的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。”
1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》都明确提出长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，稳定完善土地承包关系。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。党的十九大报告再次强调：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”
由此可见，农村土地承包经营制度的演变过程体现着一个基本的逻辑脉络，即维护稳定的土地承包关系。历经从个别时期提倡的“大稳定、小调整”到“增人不增地、减人不减地”，再到“长久不变”，体现了国家的基本政策导向。
就承包地的个别调整，在本次本法修正中也存在较大的争议。“实践中，对因各种特殊情形造成人地矛盾突出的问题，一些地方尊重大多数农民意愿，因地制宜，分类施策，在坚持稳定土地承包关系的基础上，妥善解决矛盾纠纷。为进一步规范对个别农户之间承包的耕地和草地的适当调整，草案划定了红线：必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则；必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。鉴于各地情况差异较大，草案授权省、自治区、直辖市制定地方性法规具体规定。（第十条）”“草案二次审议稿对现行法律有关承包地个别调整的规定作了部分修改。有的常委委员和地方、部门、专家、社会公众提出，承包地个别调整问题较为复杂、敏感，建议按照保持土地承包关系稳定并长久不变的精神恢复现行法律的规定，不作修改。
宪法和法律委员会经研究认为，承包地调整问题政策性很强，多年来，中央在承包地调整问题上的政策没有变化，不久前印发的中央文件对有关精神再次作了强调。因此，建议本次修法对现行法律有关调整承包地的规定不作修改，维持现有规定不变。”
二、承包地调整的条件和程序
本条第二款坚持土地承包关系稳定，不得打乱重分的基本原则之下，确立了承包地个别调整的规则。承包地调整应该仅限于在符合法定特定情形下对个别农户之间承包的耕地和草地的适当调整。承包合同中有约定不得调整的，则遵守约定不得调整。稳定土地承包关系体现了原则性，适当调整体现了灵活性，两者结合体现了原则性与灵活性的结合。
本条第二款将承包地调整的条件限定为“因自然灾害严重毁损承包地”等特殊情形。这里的“特殊情形”，主要包括以下几个方面：（1）部分农户因自然灾害严重毁损承包地的；（2）部分农户的土地被征收或者用于乡村公共设施和公益事业建设，丧失土地的农户不愿意“农转非”，不要征地补偿等费用，要求继续承包土地的；（3）人地矛盾突出的。关于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致人口变化比较大，新增人口比较多，而新增人口无地少地的情形比较严重，又没有其他生活来源的，在这种情况下，允许在个别农户之间适当进行调整。[1]鉴于事关农民的生存保障和社会稳定，司法实践中法官不敢轻易扩张解释。
承包地调整事关土地承包关系稳定和农民切身利益，应该严格调整的程序规则。一方面，调整须经过民主决策程序。须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。另一方面，调整须经过批准程序。应报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等行政主管部门批准。
【典型案例】
案例1：咸宁市咸安区金桥村村民委员会等诉吴祚霖农村土地承包经营权纠纷案
案情简介：1981年吴祚霖与原咸宁县马桥公社签订了农村土地承包经营书，共计6.69亩田地，承包期为15年。在经营过程中发生流转。2004年，根据国家有关政策，在进行二轮“延包”登记工作中，吴祚霖回家办理“延包”手续时，镇、村两级组织曾明确表示按国家相关政策办理土地“延包”事宜。在二轮“延包”发放土地承包经营权证后，吴祚霖获悉其在一轮承包期内的田地面积6.69亩已全部登记造册在被告名下，即吴宏伟名下有4.83亩；周满仙名下有0.8亩，吴杨林名下有0.8亩，潘志梅名下有1.01亩。吴祚霖曾多次寻求镇、村、组及相关人员解决未果，故诉至法院，要求依法确认自己对上述土地享有承包经营权。
法院认为，关于农村土地二轮承包时吴祚霖应否取得争议田地的农村土地承包经营权问题，本院认为，1998年10月14日《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出：“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。对于违背政策缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地、提高承包费等错误做法，必须坚决纠正。”1997年8月27日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》指出：“土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。”从以上政策可以看出，完善农村土地二轮承包，是在第一轮土地承包的基础上再延长30年。本案二审诉讼中，金桥村、金桥村四组亦自认在进行农村土地二轮承包时，因为当时农村的特殊情况，部分农户不愿承包田地，发包方也是按农村土地一轮承包合同的承包面积，将土地发包到原承包户名下。因此，吴祚霖在农村二轮土地承包时亦应取得争议田地的承包经营权。
关于金桥村、金桥村四组将吴祚霖承包地收回调整给吴宏伟、周满仙、吴杨林、潘志梅承包是否违法的问题，本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第三款关于“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”的规定，以及第二十七条第二款关于“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定”的规定，在承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口，或者因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，发包方才可以收回、调整承包地，除此之外，发包方不得收回、调整承包地。本案中，吴祚霖并非举家迁入设区的市并取得非农业户口，其承包地也非因自然灾害被严重毁损，不符合可以收回、调整承包地的情形，因而，金桥村、金桥村四组收回吴祚霖承包地重新发包的行为因违法而无效。判决吴祚霖继续享有本案争议土地的承包经营权。
裁判要旨：在承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口，或者因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，发包方才可以收回、调整承包地，除此之外，发包方不得收回、调整承包地。
案例索引：湖北省咸宁市中级人民法院（2011）咸民二终字第264号民事判决书。
案例2：朱术杨与利川市沙溪乡群力村民委员会、李全军确认合同效力纠纷案
案情简介：原告朱术杨与被告李XXX、李任友、杨龙和、李全军均系群力村委会一组村民。1990年，朱术杨与同村六组村民杨中林结婚。2002年1月10日，群力村委会与原告朱术杨（朱术洋）签订了一份《利川市农村集体经济承包合同书》，将群力村一组集体所有土地2.1亩共2块（其中旱地壹块0.7亩、水田壹块1.4亩）承包给朱术杨经营，合同期为1998年10月1日至2028年9月30日，鉴证机关利川市沙溪乡经营管理站在合同上加盖了公章，朱术杨取得了土地承包经营权证（登记姓名为朱书洋）。2005年，完善二轮土地延包时，群力村一组对承包地进行了调整，群力村六组未进行调整，原告朱术杨父亲将原告承包经营的“大湾丘”水田和“向桂坝”旱地交回群力村一组。2005年3月29日，群力村委会与杨中林签订编号为2111306016的《农村土地承包合同》，将群力村六组1.3亩土地发包给杨中林，合同上载明：承包土地人口1/2，朱术杨（合同上登记为朱术洋）作为杨中林配偶是土地承包经营权共有人。2005年11月6日，群力村委会分别与被告杨龙和、李全军（合同上登记为李权军）、李任友签订编号为2111301001、2111301002、2111301003的《农村土地承包合同》，2005年11月22日，群力村委会与被告李XXX（合同上登记为李任发）签订编号为2111301004的《农村土地承包合同》，将0.4亩“大湾丘”水田发包给被告杨龙和、0.73亩“大湾丘”水田发包给被告李任友、0.25亩“大湾丘”水田发包给被告李XXX、0.58亩“向桂坝”旱地发包给被告李全军，承包期限均为1998年10月1日至2028年12月31日止。从2005年完善二轮土地延包后至2017年原告与被告杨龙和、李全军、李任友、李XXX为“大湾丘”水田和“向桂坝”旱地经营权发生冲突时，争议地块一直由原告朱术杨耕种经营。原、被告的争议经过利川市沙溪乡人民政府调解无果，原告于2018年2月8日起诉，请求确认2005年被告群力村委会与被告李XXX、李任友、杨龙和、李全军所签订农村土地承包合同无效。
法院认为，原告朱术杨作为群力村委会集体经济组织成员，于2002年1月10日与群力村委会签订《利川市农村集体经济承包合同书》，承包经营群力村一组2.1亩土地，承包期为1998年10月1日至2028年9月30日，而该承包地在2005年完善二轮土地延包时，由其父亲交回群力村一组，群力村委会将其中1.38亩“大湾丘”水田和0.58亩“向桂坝”旱地分别发包给被告杨龙和、李全军、李任友、李XXX，群里村委会的这一行为属于在朱术杨的承包期内调整其承包地，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条第一款“承包期内，发包方不得调整承包地”的规定，且被告未提交证据证实该调整行为是按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条第二款“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准……”规定的法定程序；被告杨龙和、李全军、李任友、李XXX辩称该承包地是由朱术杨的父亲交回，但其父亲不是朱术杨承包经营地的权利人，不能代替朱术杨将其承包地交回，且没有证据显示该承包地的交回是按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条：“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方……”规定的程序进行，故本院不予认定该承包地系自愿交回，不属于可用于调整承包的土地。虽然朱术杨作为杨中林的配偶在群力村六组与杨中林共同享有土地承包经营权，但其并未在群力村六组实际取得承包地，故发包方不得收回其原承包地。综上，群里村委会将原告朱术杨的承包地重新发包给被告杨龙和、李全军、李任友、李XXX属于违反法律、行政法规的强制性规定，应认定群力村委会与被告杨龙和、李全军、李任友、李XXX签订的《农村土地承包合同》中涉及“大湾丘”和“向桂坝”部分无效。
裁判要旨：群里村委会在朱术杨的承包期内调整其承包地，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条第一款“承包期内，发包方不得调整承包地”的规定，且未按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条第二款“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准……”规定的法定程序，违反法律、行政法规的强制性规定而无效。
案例索引：湖北省利川市人民法院（2018）鄂2802民初1103号民事判决书。
【法律适用】
1.土地承包经营合同中有关调整承包地的约定违反本条规定的，应当认定该约定无效。
2.因发包方违法调整承包地，按照下列情形，分别处理：发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。第三人，请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的，应予支持。
