【条文主旨】
本条规定土地经营权人投资改良土壤、建设农业生产附属和配套设施的权利。
【新旧条文对照】
本条是本法本次修正新增的条文。
【条文释义】
《三权分置意见》指出，在依法保护集体所有权和农户土地承包经营权权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。在完善“三权分置”办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施。[1]《土地经营权流转意见》指出，利用规划和标准引导设施农业发展，强化设施农用地的用途监管。[2]
本条规定将上述政策法律化。在解释上，“投资改良土壤”应属土地经营权的当然内容，加上“经承包方同意”的限定，旨在进一步强调土地经营权的债权属性。“建设农业生产附属、配套设施”除了应“经承包方同意”之外，还应符合现行政策。原国土资源部、农业部发布的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）指出，随着我国农业现代化发展，传统农业向现代农业转变，特别是近年来农村土地经营权流转进程加快，农业生产经营规模不断扩大，农业设施不断增加，农业生产效益得到提高。为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，完善设施农用地管理，防止以发展设施农业为名，擅自将农用地改为建设用地、扩大建设用地规模，该通知规定了数项管理措施。
其一，进一步界定设施农用地范围。设施农用地是指，直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地，包括：工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。包括：管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公生活等设施用地；仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。
其二，区分用地情况实行分类管理。生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农用地管理。兴建农业设施的，土地经营权人应拟定设施建设方案，并与当地农村集体经济组织签订用地协议。涉及土地经营权流转的，应先行依法签订土地流转合同。兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，其中，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核；附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地。合理控制设施农业附属设施用地规模。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3%以内，但最多不超过20亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。附属设施用地规模应严格控制，省级国土资源和农业部门可结合本地实际情况，制定不高于上述规定限额的具体标准。严格把握设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，因设施农业项目发展需要，申请按建设用地使用土地的，可按建设用地管理，并依法办理建设审批手续。引导设施农业合理选址。各地要根据农业发展规划和土地利用规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业发展。设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。确需占用耕地的，也应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地，同时通过工程、技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。
其三，规范设施农用地审核。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。申报与审核用地按以下程序和要求办理：（1）经营者申请。设施农业经营者应拟定设施建设方案，方案内容包括项目名称、建设地点、用地面积，拟建设施类型、数量、标准和用地规模等；并与有关农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、补充耕地、土地复垦、交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，双方签订用地协议。经营者持设施建设方案、用地协议向乡镇政府提出用地申请。（2）乡镇申报。乡镇政府依据设施农用地管理的有关规定，对经营者提交的设施建设方案、用地协议等进行审查。符合要求的，乡镇政府应及时将有关材料呈报县级政府审核；不符合要求的，乡镇政府及时通知经营者，并说明理由。涉及土地经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订土地经营权流转合同。（3）县级审核。县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。农业部门重点就设施建设的必要性与可行性，承包土地用途调整的必要性与合理性，以及经营者农业经营能力和流转合同进行审核，国土资源部门依据农业部门审核意见，重点审核设施用地的合理性、合规性以及用地协议，涉及补充耕地的，要审核经营者落实补充耕地情况，做到先补后占。符合规定要求的，由县级政府批复同意。设施农用地审核同意后，乡镇政府具体监督设施建设和用地协议的实施，县级国土资源部门做好土地变更调查、登记和台账管理等相关工作，县级农业部门做好土地承包合同变更和流转合同备案、登记等工作。
其四，加强设施农用地监督管理。经营者要坚持农地农用的原则，按照协议约定使用土地。设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。国土资源部门切实加强用地监管，农业部门切实加强经营者农业经营能力、经营行为和土地流转合同履行情况的监管。建立设施农用地监管的共同责任机制。市、县国土资源部门、农业部门和乡镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。市、县国土资源部门会同农业部门加强设施农用地审核同意后的跟踪监管，督促指导设施农用地的土地利用，及时做好土地变更调查登记和台账管理工作；乡镇政府负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任。省级国土资源部门和农业部门应掌握本区域内设施农用地状况，不定期组织开展专项检查，及时总结情况、研究问题，改进管理工作。县级国土资源部门和乡（镇）国土所在土地巡查中要对设施农用地开展巡查，对不符合规定要求使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处；市县开展卫片执法检查自查中，对设施农用地的利用进行合规性核实，不符合规定的，计入违法用地予以纠正和查处。各派驻地方的国家土地督察局在有关督察工作中加强对设施农用地的监督检查，对发现的违法用地督促地方政府及时纠正整改。市县国土资源部门在设施农用地跟踪监管、土地巡查和卫片执法检查中，发现违法违规用地行为的，应严肃查处。对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。不符合设施农业用地规定的，要恢复土地原状；符合规定的，处理到位后确需用地的，按规定完善用地手续。
对于已经审核同意的设施农用地，擅自改变或变相将设施农用地用于其他非农建设的，擅自扩大设施用地规模的，或擅自改变直接从事或服务于农业生产的设施性质、将设施用于其他经营的，应予及时制止、责令限期纠正和整改；对于逾期未予纠正和整改的，要依法作出行政处罚，恢复土地原状。
【典型案例】
案例：孙克平与孙克仁物权保护纠纷案
案情简介：原告孙克平、被告孙克仁均系烟台市牟平区观水镇张家村村民。1998年前后，原、被告协商双方在原告的3亩多土地上共同培育育苗，被告将其承包的“三路”（地名）1.58亩土地置换给原告耕种。2001年春，原告在“三路”1.58亩土地上种植了130棵红富士苹果树，一直耕种管理至2014年3月。张家村民委员会出具书面证据证明：自2001年至今，争议的“三路”土地1.58亩，由原告经营管理，农业税由原告交纳，同时证实将被告的这1.58亩土地转入原告账户时，没有经被告签名。2014年3月被告要求收回“三路”1.58亩土地，同时承认“三路”1.58亩土地中种植了130棵红富士苹果树，并自2014年3月接管了该土地及果树管理至今。孙克平诉至法院，要求被告依据《山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源厅关于聊城等五市征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》鲁价费发（2008）40号文，“烟台市征地地面附着物和青苗补偿标准，盛果期果树每株补偿280元至520元”，以每棵果树补偿400元计算补偿费，共计52000元。被告以原告可将果树伐树为由，不同意补偿果树费用。
法院认为，《土地承包
司法解释》第十七条规定：“当事人对转包、出租地流转期限没有约定或者约定不明的，参照合同法第二百三十二条规定处理。除当事人另有约定或者属于林地承包经营外，承包地交回的时间应当在农作物收获期结束后或者下一耕种期开始前。对提高土地生产能力的投入，对方当事人请求承包方给予相应补偿的，应予支持。”提高土地生产能力的情况包括增施农家肥等措施改良土壤、修建防洪排涝设施、修建温室大棚、种植多年生果树等。涉案1.58亩土地内的苹果树由被上诉人于2001年或2002年春天栽种，上诉人于2014年3月将涉案土地承包经营权收回，被上诉人就其在流转土地上为提高生产能力而增加的投入，要求上诉人给予相应补偿，应予支持。上诉人要求被上诉人将果树移栽或者砍伐，会造成较大的经济损失。判决孙克仁于判决生效之日起十日内付给原告孙克平果树补偿费人民币52000元。
裁判要旨：对提高土地生产能力的投入，对方当事人请求承包方给予相应补偿的，应予支持。
案例索引：烟台市中级人民法院（2015）烟民四终字第861号民事判决书。
