【条文主旨】
本条规定土地承包经营纠纷的解决途径。
【新旧条文对照】
本条本次未作修改。
【条文释义】
一、“因土地承包经营发生纠纷”的理解
土地承包经营纠纷主要是指在土地承包过程中发包方与承包方发生的纠纷，也包括土地承包当事人与第三人发生的纠纷。[1]这是否意味着关于土地承包经营的所有纠纷都适用本条，尤其是可以采用仲裁和诉讼？
《农村土地承包经营纠纷调解
仲裁法》对适用该法的“农村土地承包经营纠纷”进行了界定，第二条规定：“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。”
《土地承包
司法解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”
有观点认为本条规定的“土地承包经营纠纷”不包含土地权属争议。所谓土地权属争议，是当事人之间因为土地所有权或使用权的权属不明确而发生的纠纷。而土地承包经营纠纷是指当事人之间因承包土地的使用、收益、流转、调整、收回及承包合同的履行等事项发生的争议。根据《
土地管理法》第十六条，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”所以土地权属争议由政府处理，不服政府处理决定时向法院提起行政诉讼。而土地承包经营纠纷则可通过民事诉讼程序解决。实践中也有法院认为，根据《土地管理法》的规定，对土地所有权和土地使用权争议，应遵循“行政先行处理”原则。[2]对此著者不予认同。
土地承包经营权、经营权的权属争议，属于人民法院受案范围，属于本条规定的“因土地承包经营发生纠纷”。理由有二。第一，就本条规范的文义解释，土地承包经营权、经营权的权属争议直接关系当事人土地承包经营的合同履行、权利行使等，自然应属于“因土地承包经营发生纠纷”。且本法并未对此进行限制，故在解释和适用上不应限缩其范围。第二，《
农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定“（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷”，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条也规定了“（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷”，土地承包经营权、经营权的权属争议关系承包合同的标的，自然应属于人民法院和农村土地承包仲裁委员会的受理范围。
二、多元纠纷解决机制
这些途径有以下几种：
（一）协商
发包方与承包方发生纠纷后，能够协商，达成协议，可以节省时间和人力物力。当事人不愿协商，或者协商不成的，可以通过调解、仲裁、诉讼的途径解决。
（二）调解
当事人可以将纠纷通过调解解决，但调解不是仲裁或诉讼的必经程序。调解人可以是公民个人，也可以是人民政府及其有关部门，还可以是其他社会团体、组织。本条规定了几种主要的调解单位，对于村民小组或村内的集体经济组织发包的，发生纠纷后，可以请求村民委员会调解；对于村集体经济组织或村民委员会发包的，发生纠纷后，可以请求乡（镇）人民政府调解。其他的调解部门可以是政府的农业、林业等行政主管部门，也可以是政府设立的负责农业承包管理工作的农村集体经济管理部门。例如，某市的农业联产承包合同条例规定，在市、区、县、乡（镇）人民政府设立农村合作经济经营管理部门，主管本行政区域内农村土地承包合同的管理工作。当事人不愿协商或者协商不成的，可以将纠纷提交所在乡（镇）的农村合作经济经营管理部门调解。
（三）仲裁
当事人不愿协商、调解，或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。目前我国制定了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，同时最高人民法院出台了《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2014〕1号）。
（四）诉讼
根据本条的规定，仲裁不是诉讼的必经程序，即农村土地承包合同发生纠纷后，可以不经协商，不经调解，也不经仲裁，当事人可以直接向人民法院起诉。
【典型案例】
案例1：王国现等与内黄县六村乡焦六村村民委员会土地承包合同纠纷案
案情简介：2012年9月1日，被告内黄县六村乡焦六村村民委员会与原告王国现签订农村土地承包合同将位于本村东南沙荒地22.9亩承包给王国现，承包经营期限自2016年霜降至2026年霜降，并于当日收取原告王国现承包费45000元，并约定：“本合同执行中发生纠纷，可采取双方协商，村内调解解决，调解无效时可向乡（镇）农业承包合同纠纷仲裁机构申请仲裁；仲裁不服的，可在仲裁决定书送达之日起15日内，向县级农业承包合同纠纷仲裁机构，申请复议或向人民法院起诉”。后双方发生争议，王国现向法院起诉，请求确认被告与第三人签订的土地承包合同无效，判令被告将22.9亩土地交由原告承包经营。被告六村乡焦六村村民委员会辩称，根据《农村土地承包合同》，原告应该向仲裁机构申请仲裁，仲裁以后才可以向法院起诉。
一审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”王国现未调解、协商，也未请求乡人民政府调解，并未按合同约定向仲裁机构申请仲裁，故王国现的起诉不符合受理条件，裁定驳回起诉。
二审法院认为，王国现持土地承包合同向内黄县六村乡焦六村村民委员会主张权利符合人民法院受理民事案件的条件，原审法院以王国现未按合同约定向仲裁机构申请仲裁为由裁定驳回起诉不当，原审法院应在审查本案事实及证据的基础上作出裁判。原审裁定处理结果欠当，应予纠正，指令河南省内黄县人民法院审理。
裁判要旨：原审法院以王国现未按合同约定向仲裁机构申请仲裁为由裁定驳回起诉不当，原审法院应在审查本案事实及证据的基础上作出裁判。
案例索引：河南省安阳市中级人民法院（2018）豫05民终577号民事裁定书。
案例2：刘桂枝与肖敦贵农村土地承包合同纠纷案
案情简介：刘桂枝与肖敦贵所持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》均包括本案诉争的2.87亩土地，均注明有承包经营权。围绕该地块的承包经营权归属，双方发生争议，诉至法院。
一审法院认为，土地承包经营权属争议的本质是土地使用权争议。根据《土地管理法》的规定，土地所有权和土地使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。可见，对土地所有权和土地使用权争议，应遵循“行政先行处理”原则。如果本案通过司法途径来解决，显然是剥夺了行政机关的权利。综上，原、被告同时以家庭承包方式取得同一土地的家庭承包经营权而产生争议，应当由当事人向有关行政机关申请解决，故本案不属于人民法院的民事受案范围，驳回起诉。
二审法院认为，本案双方当事人争议的是2.87亩农村土地承包经营权的归属问题。涉及农村土地承包民事纠纷的案件，应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》，该法第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款规定了人民法院应当依法受理的涉及农村土地承包民事纠纷的类型，本案属于其中第二项：“承包经营权侵权纠纷”，人民法院应当依法受理。撤销原审裁定，指令老河口市人民法院审理。
裁判要旨：最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款规定了人民法院应当依法受理的涉及农村土地承包民事纠纷的类型，本案属于其中第二项：“承包经营权侵权纠纷”，人民法院应当依法受理。
案例索引：湖北省襄阳市中级人民法院（2018）鄂06民终497号民事裁定书。
【法律适用】
1.根据本条规定，因土地承包经营纠纷，当事人既可以通过协商、调解等方式解决，也可以向仲裁机构申请仲裁，也可以直接提起诉讼。就本条的文义解释，协商或调解不是仲裁和诉讼的前置程序，仲裁也不是诉讼的前置程序。涉农案件的处理可以有多种渠道，我国也在不断探索涉农纠纷案件的多元化解决机制。例如，《最高人民法院关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》（法发〔2009〕37号）：“积极探索稳步推进农村多元纠纷解决机制，引导当事人利用农村土地承包仲裁、调解等方式解决纠纷，切实减少纠纷解决的层次和环节，降低化解矛盾的成本支出。”《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》（法发〔2018〕19号）：“建立健全涉农纠纷多元化解决机制，增强矛盾纠纷预防化解的整体合力。加强人民法院与农村农业管理部门、司法行政管理部门、妇联等政权组织和群众自治组织的沟通与协作，健全乡村调解仲裁、行政裁决、行政复议、司法诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”
本条的规定为土地承包经营纠纷当事人提供多种解决渠道，而不是限制其诉权。只要符合《
民事诉讼法》《
行政诉讼法》以及《土地承包司法解释》等关于受案范围的规定，人民法院均应履行法定职责予以审理。
2.对农民已经取得土地承包经营权之后产生的农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承纠纷以及承包地征收补偿费用分配纠纷，当事人向人民法院提起诉讼的，人民法院应当受理。当事人对于尚未取得而要求取得土地承包经营权的纠纷，以及集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。
3.土地承包合同双方当事人因土地承包经营发生争议，系平等民事主体之间的纠纷，应作为民事案件受理。纠纷发生后，双方当事人依据本法可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，对调解结果不服的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，但不能以村民委员会、乡（镇）人民政府为被告提起行政诉讼。当事人请求村民委员会、乡（镇）政府进行调解，村民委员会或乡（镇）政府拒绝或置之不理的，也不能以村委会或乡（镇）政府不作为为由提起行政诉讼。
4.当事人对行政机关就土地承包纠纷作出调解意见不服提起行政诉讼，是否受理的问题。行政机关就土地承包纠纷作出调解意见，属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第三项规定的调解行为，不属于行政诉讼受案范围。当事人对调解意见不服起诉的，依法不予受理。
5.因土地承包合同发生的纠纷，合同双方当事人，即发包方与承包方均有权提起民事诉讼。土地承包以家庭承包方式进行的，承包方在诉讼中应当以承包农户为当事人，由代表人进行诉讼。农户代表人按照下列情形确定：土地承包经营权证等证书上记载的人；未依法登记取得土地承包经营权证等证书的，为在承包合同上签字的人；上述人死亡、丧失民事行为能力或者因其他原因无法进行诉讼的，为农户成员推选的人。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包的，以承包合同上裁明的承包人作为诉讼当事人。负责发包工作的村民委员会、村经济合作社或村民小组可以作为诉讼当事人。
