【条文主旨】
本条规定本土地经营权人擅自改变土地用途、弃耕抛荒以及严重损害土地、破坏生态环境的法律责任。
【新旧条文对照】
本条为新增条文。
【条文释义】
本条涉及农地的保护，经营权人若违反
法律法规关于农地保护的规定，破坏土地，应承担相应的法律责任。
我国现行法律法规对农地保护已进行了规定。
《
土地管理法》第三十六条规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国
城市房地产管理法》的有关规定办理。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”
《基本农田保护条例》第十八条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。经国务院批准的重点建设项目占用基本农田的，满1年不使用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅基本农田的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种，重新划入基本农田保护区。承包经营基本农田的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。”
此外，很多地方法规、规范性文件等依据《土地管理法》《基本农田保护条例》规定和明确了农地保护的内容。例如，《陕西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第十七条规定“承包方不得闲置、荒芜耕地。闲置、荒芜耕地的，发包方应当责令限期改正；逾期不改正的，发包方可以委托其他农户耕种，并书面告知承包方；耕种者不得种植生长期长于一年的作物。原承包户要求恢复耕种时，耕种者应当在作物收获后归还耕地。弃耕抛荒连续超过两年的，发包方可以依法解除农村土地承包合同，收回承包的耕地。”《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十条规定：“禁止任何单位或者个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，用地单位应当按照每平方米5至10元的标准缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”
在本次修正过程中，《全国人民代表大会
宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国农村土地承包法修正案〉（草案）修改情况的汇报》指出，删去了承包方弃耕抛荒的有关内容，因为实践中弃耕抛荒的原因比较复杂，强行收回承包地不利于稳定承包关系，容易引发更多纠纷。[1]虽然删去了承包方弃耕抛荒的有关内容，但是本次修正增加了经营权人弃耕抛荒、破坏土地的规定，旨在稳定承包关系的基础上保护农地，避免土地经营权人擅自改变农业用途、弃耕抛荒或破坏土地、污染生态环境。土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境的主要责任包括：承包方有权解除土地经营权流转合同；承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同；土地经营权人对土地和生态环境造成的损害应当予以赔偿。
【典型案例】
案例：重庆金永农业开发有限公司与武隆县双河乡梅子村六合村民小组租赁合同纠纷案
案情简介：2007年6月2日，金永公司（甲方）与X村民小组（乙方）签订《土地租赁合同》，租赁X村民小组的土地从事种养殖活动。合同约定：甲方租赁乙方位于大树林茶场段的土地200亩；租赁期限为50年；租金每亩每年40元，按每年一次性付清；甲方不能按时交纳租金，超过20天视为违约，合同失效；乙方提前解除租约，应赔偿甲方在地上投入的一切费用。后金永公司在租赁的土地上种植玉米等农作物，修建猪圈、经营用房等建筑物，但修建猪圈、房屋等非农建设未经过相关部门审批。2009年，由于金永公司所发包工程的实际施工人王仁辉拖欠民工工资、所借村民的借款未偿还等原因，金永公司与X村民小组所在村组的村民发生纠纷。自2010年6月起，金永公司便未在租赁的土地上从事生产经营活动，所租赁的耕地处于荒芜状态。2014年6月26日，X村民小组以金永公司未支付土地租金，同时自2009年起至今弃耕抛荒，且改变合同约定的土地使用用途，未经依法审批进行非农建设为由，向金永公司发出解除双方于2007年6月2日签订的土地租赁合同的通知。金永公司不同意解除合同。2014年9月19日，X村民小组诉至法院，以金永公司未按约支付租金、荒芜土地、擅自改变土地用途且未经审批进行非农建设为由，请求确认X村民小组于2014年6月26日向金永公司发出的解除租赁合同的通知有效。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”的规定可知，耕地作为一种特殊资源，国家法律规定对其进行特别保护。该法第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。”金永公司租赁土地后，自2010年6月起未在租赁的土地上从事生产经营活动，也未在租赁的耕地上耕种，致使耕地荒芜。特别是在X村民小组于2013年提起解除合同之诉后，金永公司仍然未能在租赁的耕地上耕种，致使租赁的耕地荒芜。即便金永公司已支付租金，其不作为行为已违反国家法律对耕地的特殊保护制度，在一定程度上严重损害了国家、集体的利益。故X村民小组以此为由解除土地租赁合同，符合法律规定。判决X村民小组于2014年6月26日向金永公司发出的解除土地租赁合同的通知有效。二审维持原判。
裁判要旨：《土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。”金永公司租赁土地后，自2010年6月起未在租赁的土地上从事生产经营活动，也未在租赁的耕地上耕种，致使耕地荒芜。即便金永公司已支付租金，其不作为行为已违反国家法律对耕地的特殊保护制度，在一定程度上严重损害了国家、集体的利益。故X村民小组以此为由解除土地租赁合同，符合法律规定。
案例索引：重庆市第三中级人民法院（2015）渝三中法民终字第02060号民事判决书。
【法律适用】
本条的适用应注意两点：
第一，本条适用对象为经营权人，不是承包经营权人。依照农地“三权分置”的法理，土地承包经营权派生出土地经营权，土地承包经营权人自己经营的，则不派生土地经营权，土地承包经营权人将土地交由他人经营的，可以设立土地经营权。
土地承包经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境的，发包方有权制止并要求赔偿损失，违反相关法律法规的可由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。本法第十八条规定承包方承担下列义务：“（一）维持土地的农业用途，未经依法批准不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害……”第六十三条规定：“承包方、土地经营权人违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求赔偿由此造成的损失。”本次修正删除了承包方弃耕抛荒的有关内容，因为实践中弃耕抛荒的原因比较复杂，强行收回承包地不利于稳定承包关系，容易引发更多纠纷。虽然目前《土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。……承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”但是《土地管理法》也在修订之中，应就承包方弃耕抛荒等问题形成一致规定。
土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境的，应依本条进行处理。本法第三十八条规定土地经营权流转“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境”，第四十二条规定：“承包方不得单方解除土地经营权流转合同，但受让方有下列情形之一的除外：（一）擅自改变土地的农业用途；（二）弃耕抛荒连续两年以上；（三）给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境；（四）其他严重违约行为。”
第二，结合本法第四十二条，本条规定的行为的法律后果包括两方面：发包方有权要求终止土地经营权流转合同，收回土地经营权，承包方有权单方解除土地经营权流转合同；土地经营权人对土地和生态环境造成的损害应当予以赔偿。
