【条文主旨】
本条规定授权省级人大常委会制定本法的实施办法。
【新旧条文对照】
本条本次未作修改。
【条文释义】
我国地域辽阔,东中西部经济发展水平有所差异,各地地形、人口、自然资源等情形各有不同,全国各地的农村土地承包实践也存在很大差别。为了统一调整全国农村土地承包关系,本法立足各地实践,从中提取共性要素制定成为法律规则,对原则性问题予以指导和规范,但仍然存在较多具体问题需要各省、自治区、直辖市根据本地区的实际情况作出相应规定,以指导本地实践。本条授权省级人大常委会制定本法的实施办法,例如,《安徽省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》《海南省〈实施中华人民共和国农村土地承包法〉办法》《江西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》等。
《
立法法》第七十二条第一款规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同
宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。”第七十三条规定:“地方性法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;……”《立法法》和本法第六十八条仅授权“各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会”制定实施办法,其他机关无权就本法的实施制定地方性法规。因为农村土地承包是我国农业生产经营基本制度,土地承包经营权是农民的基本民事权利,各地方的具体实施办法由省级人大常委会既有相应的法律授权,也能保障实施办法的权威性和科学性,故不宜由其他机关进行规定。[1]
【典型案例】
案例:李辉诉姜山土地承包经营权转让合同纠纷案
案情简介:2006年上半年,李辉与姜苏卫合伙开垦荒地,由姜苏卫负责办理申请开垦手续。同年4月9日,姜苏卫之妻徐忠华以其名义向二十九团提交《耕地开垦申请报告》,并于当月12日被该团团长宋国安批准。后毛海波、张涛加入。荒地开垦后,为办理相关手续,李辉与姜苏卫向时任新疆生产建设兵团第二师国土资源局二十九团分局(简称二十九团国土资源分局)局长肖英贤行贿。案发后,肖英贤以受贿罪被刑事处罚。2007年1月16日,李辉与二十九团签订《荒地承包合同书》(所涉土地含上述开垦的荒地)。当月23日,姜苏卫、徐忠华将合伙中所占份额以500000元转让给李辉,并签订《土地转让协议》,同时约定款项待李辉将土地再转让给他人后支付。张涛作为证明人在协议上签名。上述荒地经开垦后长期处于未耕种状态,李辉将权属办理到个人名下后,又经过多次流转。2012年年底,徐忠华得知李辉已将土地转让给他人,遂要求李辉支付约定款项未果。2013年5月15日,徐忠华将500000元债权以300000元的价格转让给姜山,并于当日将转让协议以邮件形式送达李辉。姜山于2013年6月24日向新疆生产建设兵团库尔勒垦区人民法院起诉请求:判令李辉支付土地承包经营权转让款500000元(一审过程中变更为360000元),并承担案件诉讼费用。
新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院认为,姜山基于姜苏卫、徐忠华转让的债权向李辉提出诉讼请求,其主张成立与否的前提条件在于转让的债权是否真实存在及合法有效。徐忠华不但未就其申请开垦的土地与二十九团签订承包合同,申请开垦的荒地面积也与其转让的荒地面积明显不符,加之相关职能部门没有其所称持有2800亩荒地的登记或权属资料,故不能确认2800亩荒地真实存在且由徐忠华享有相关权利。依据《中华人民共和国合同法》,同时参照《中华人民共和国农村土地承包法》,并着重适用《关于深化团场改革的意见》的相关规定,驳回被申诉人姜山的诉讼请求。
裁判要旨:《中华人民共和国农村土地承包法》调整的是集体所有制条件下的土地承包法律关系,而新疆生产建设兵团作为在自己所辖垦区内,依照国家和新疆维吾尔自治区的法律、法规、自行管理内部行政、司法事务,在国家实行计划单列的特殊社会组织,所使用的土地属于国家所有,故严格意义上,不应适用《中华人民共和国农村土地承包法》。但由于目前全民所有制条件下的土地承包法律关系规范尚不完善,加之新疆生产建设兵团土地承包的特殊性,《中华人民共和国农村土地承包法》第六十四条还规定:“各地可以根据本法,结合本行政区域的实际情况,制定实施办法。”2004年10月12日,中共新疆生产建设兵团委员会、新疆生产建设兵团发布《关于深化团场改革的意见》,明确指出:“兵团的土地为国家所有,团场代表兵、师行使所辖土地的管理权;在职工获得土地长期固定使用权的基础上,团场要根据上交费用变化情况,与职工分期签订土地承包合同(一般5年),明确双方的权利和义务,使职工获得土地承包经营权;职工要与团场签订土地承包合同,并于订立之日起生效;职工的《土地承包经营使用证》由兵团国土资源部门统一制作颁发。”上述规定,与《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定一脉相承,是报经国务院同意实施的规范性文件,是对法律的有效补充,符合新疆生产建设兵团的实际。因此,处理新疆生产建设兵团土地承包合同纠纷案件,应当在依据《中华人民共和国合同法》的同时,参照《中华人民共和国农村土地承包法》,并着重适用《关于深化团场改革的意见》的相关规定,即土地承包经营权的取得应当通过签订承包合同得以确认,否则,不能认定承包方取得相应权利。
案例索引:新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院(2016)兵民再53号民事判决书。
【法律适用】
该条在具体法律适用中应注意以下两点:
第一,各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的实施办法应当根据本法,不得与宪法、法律、行政法规相抵触。《立法法》第七十二条第一款规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。”
第二,在涉及农村土地承包纠纷的民事、行政案件中,裁判文书可以直接引用各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的实施办法。《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》(法释〔2009〕14号)第四条规定:“民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者
司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例,可以直接引用。”第五条规定:“行政裁判文书应当引用法律、法律解释、行政法规或者司法解释。对于应当适用的地方性法规、自治条例和单行条例、国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释或者行政规章,可以直接引用。”各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的实施办法,具有法律上的明确授权,立足当地具体实际情况制定相应的具体实施规则,有利于落实《农村土地承包法》,法院在裁判中可以直接引用。