【条文主旨】
本条是关于环境保护基本原则的规定，明确了环境保护领域的基本价值和指导方针，确立了环境法律创制与施行必须遵循的基础性和根本性准则。
【条文理解】
环境保护法的基本原则，是通过环境
法律法规明确规定或体现的，反映环境法基本理念、价值、特点和目的的，对环境资源工作或活动具有普遍性指导作用的准则。[1]它是整个环境管理活动的指导思想和出发点，构成环境法的灵魂，决定着环境法的整体的统一和协调。[2]
1973年我国召开了第一次全国环境保护会议，提出了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护32字方针。该32字方针成为我国环境保护法基本原则的最早来源，后来被明确写入了1979年《环境保护法（试行）》。1989年实施的《环境保护法》，没有对环境保护的基本原则作出专门的规定。针对目前我国环境保护方面的法律有30多部、行政法规有90多部的状况，本次修订环境保护法的一个基本的指导思想就是要将环境保护法定位于环境领域的基础性、综合性法律，就基本原则和基本制度等环境保护的共性问题作出规定。[3]由此，2014年《环境保护法》中正式规定了环境保护的各项基本原则。
各国立法确立的环境保护基本原则，主要有预防原则（损害预防原则、风险预防原则）、公众参与原则、污染者负担原则（原因者负担原则、肇事者负担原则）、合作原则、共同但有区别的责任原则等。我国相关环境保护方面的法律，相继规定了保护优先、预防为主、防治结合、综合治理、公众参与、污染者负责、因地制宜、合理利用等一系列原则。本次修订后的环境保护法确立的“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”等基本原则，是在借鉴各国立法先进经验、集合我国既有环境保护法律规定、凝聚各方面共识的基础上作出的规定。
一、保护优先原则
在环境法领域，保护优先原则亦被从不同的角度表述为“生态优先原则”“环境优先原则”“环境保护优先原则”“生态保护优先原则”等。该原则包含以下三个方面的内容：（1）优先保护人的生命、健康，
保障居民生活、劳动、休息的良好的生态环境；（2）在经济利益与生态利益冲突时，优先考虑生态利益的需要；（3）利用一种或几种自然客体，不应对其他自然客体和总体的环境造成损害。[4]
作为处理环境保护与经济发展关系的一项基本原则，保护优先的基本要求是，在处理经济增长与生态保护关系问题上，确立生态保护优先的法律地位，作为调整生态社会关系的准则；[5]在环境管理活动中，应当将环境保护放在优先的位置加以考虑，在社会的生态利益和其他利益发生冲突的情况下，应当优先考虑社会的生态利益。[6]其核心是将经济发展的速度和规模控制在环境承载力，亦即环境的自净能力和资源的承载能力之内。它的含义是指：（1）污染物排放必须控制在环境容量以内，不能超过环境自净能力。环境容量是体现环境自净能力的定值，是指在人类生存、自然生态不致受损的前提下，在环境质量标准的约束下，某一环境所能容纳的污染物的最大负荷量。[7]如果排放的污染物在环境容量以内，环境就可以通过自身的自净能力将污染物分解而不会产生环境结构的破坏，反之就会对生态环境造成破坏。为此，污染物排放标准的制定必须严格以环境容量为依据，并应当得到严格的遵守。（2）对自然资源的开发利用必须控制在资源的承载力之内。资源承载力是环境承载力的一种，是指在保证资源功能正常发挥的前提下，某一地区资源所能承受的人类开发活动的最大限制。这意味着人类开发利用自然资源时一定不能超过自然资源的供给能力，对可再生资源的开发利用速度要控制在可再生资源的再生速度以内，对不可再生资源的开发利用速度要控制在其可再生替代物的开发速度以内。
生态环境保护优先的理念，在我国近年来颁布的一系列政策文件和立法中都已有所体现。2000年国务院发布的《全国生态环境保护纲要》首次明确提出了坚持生态环境保护与生态环境建设并举，在加大生态环境建设力度的同时，必须坚持“保护优先”的政策新导向。2004年国务院《关于加强湿地保护管理的通知》指出，要正确处理好湿地保护与开
发利用、近期利益与长远利益的关系，决不能以破坏湿地资源，牺牲生态为代价换取短期经济利益。从维护可持续发展的长远利益出发，必须坚持“保护优先”的原则。2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中，提出了“协调发展、互惠共赢”的原则。该原则的基本要求是，“经济和社会进步”给环境带来的消极影响不超出环境的承载力，即要求以环境承载力为平衡环境保护和经济发展二者关系的基本依据和环境友好的底线。该决定在一些具体问题的处理上明确了保护优先的原则。例如，在关于地区经济发展与环境保护的协调方面，要求在环境承载能力有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区，坚持保护优先；在生态环境脆弱的地区和重要生态功能保护区实行限制开发，在坚持保护优先的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，确保生态功能的恢复和保育，逐步恢复生态平衡。2006年3月第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确立了国土空间的主体功能区划制度，要求在不同的功能区采取不同的经济发展策略和环境保护措施。其中在关于限制开发区域发展方向的规定中提出“坚持保护优先、适度开发、点状发展”的要求。保护优先的理念在相关立法中也得到了体现，如《自然保护区条例》第十八条规定，自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入。该规定通过对自然保护区开发利用的“禁限制度”，体现了保护优先的生态理念。2006年公布的《风景名胜区条例》第十三条规定，风景名胜区总体规划的编制要求和内容，应当体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出风景名胜资源的自然特性、文化内涵和地方特色。
党的十八大报告提出要大力推进生态文明建设，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业格局、生产方式、生活方式。保护优先是生态文明建设规律的内在要求，就是要从源头上加强生态环境保护和合理利用资源，避免生态破坏。为此，本法在确立了保护优先原则的同时，规定国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全。
二、预防为主原则
预防为主原则，是指国家在环境保护工作中采取各种预防措施，以防止环境问题的产生和恶化，或者把环境污染和生态破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的限度之内，并对已造成的环境污染和破坏进行积极治理的原则。[8]该原则要求对开发和利用环境的行为所产生的环境质量下降或环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境损害。[9]
二战以后，尤其是20世纪60至70年代，世界经济迅猛发展。由于人类对工业化大生产给环境带来的负面影响缺乏足够认识，许多工业污染物直接向外界排放。这种无节制的生产行为，使污染物排放量超过了自然界的容量和自净能力，从而导致地区性乃至全球性的环境污染，甚至出现了大规模的公害事件。环境被污染以后的治理和修复，如对雾r的综合治理，往往成本很大；有些生态破坏还是不可逆转的，比如对土壤、水体生态系统的破坏。在舆论和巨额民事赔偿的压力下，工业界不得不从“事后治理”前移到生产中的治理，即针对生产末端产生的污染物开发行之有效的治理技术。这种做法被称为“末端治理”。与无节制的排放相比，末端治理是一大进步，不仅有助于消除污染，也在一定程度上减缓了生产活动对环境的污染和破坏程度。但随着工业化进程的加速，末端治理的局限性也日益显露。首先，由于缺乏事前的环境影响评价，很多高污染、高排放的建设项目投产，在经济可行性前提下配套建成的防治污染的设施，无法阻止大规模的污染排放。其次，末端治理往往不是彻底治理，而是污染物的转移，比如烟气脱硫、除尘形成大量的废渣，废水集中处理产生大量污泥等。人们逐渐地认识到，“事后治理”“末端治理”是舍本逐末的方式，不利于环境问题的根本解决。因此，在新形势下，有必要转变思维方式，使治理转移到前端，实现全过程的管理。目前，预防为主原则已为许多国家所接受，并在环境影响评价制度、土地利用管理等法律规定中得以体现。国际社会在气候变化应对等重要事项上也提出了要求一致的“风险预防原则”。
预防为主原则是对传统环境保护法律规范的重大发展，是积极的防治措施，最大限度地体现了法律的公平与效率的结合，有助于实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。本法规定了许多制度来体现预防为主的原则。从外部管理制度来看，规定了环境监测、环境资源承载能力监测预警、环境影响评价、总量控制、“三同时”等制度；从企业生产的内部管理来看，规定了企业应当优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术，减少污染物的产生。
三、综合治理原则
环境问题的成因复杂，周期较长，如果用一种方式单打独斗，往往会顾此失彼，达不到预期效果。综合治理就是要用系统论的方法来处理环境问题。综合治理原则包括了四个层次的涵义：（1）水、气、声、渣等环境要素的治理要统筹考虑，如治理土壤污染的同时，要考虑地下水、地表水、大气的环境保护；（2）综合运用政治、经济、法律、技术等多种手段治理环境；（3）形成环保部门统一监督管理，各部门分工负责，企业承担社会责任，公民提升环保意识，社会积极参与的齐抓共管的环境治理格局；（4）加强跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由点上的管理扩展到面上的联防联治。
本法规定了各环境要素的共性管理制度，并规定国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度；明确了“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施”治理环境；明确了负有环境保护监管部门的职责，规范了环境保护各主体的义务和参与环境治理的方式；规定国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。
四、公众参与原则
公众参与原则又称为环境民主原则，是指环境法通过各种法定的形式和途径，鼓励公众参与环境保护事业，保护他们对污染环境和破坏生态的行为依法进行监督的权利。从权利的角度看，公众参与原则强调“公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性、使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要”。[10]这项原则集中体现了现代环境法的民主与法治的要求，是环境法治建设的重要保证。
我国当前的环境形势，仍处于局部有所改善、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力继续加大的阶段。近年来，因环境问题引发的群体性事件呈上升趋势，有些事件已造成严重的社会影响，邻避效应[11]日益凸显。造成这种情况的原因之一，就是现有的环境利益冲突协商机制不能满足公众的需要，公众利益表达的渠道不畅，公众参与只是走过场。应当看到，环境问题是社会问题。环境污染和生态破坏是以损害公众利益为主的公害，在环境问题所涉及的法律关系中，公众的环境利益又是最容易受到侵害的。一方面公众相对于企事业单位和行政机关处于弱势地位，另一方面如果没有公众参与，环境保护就必然失去发展的动力。因此，环境保护需要全社会的共同参与，需要法律来建立公众有序参与的机制，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。
现阶段我国环境法中的公众参与原则，主要包括以下具体内容：（1）任何公民和社会组织都享有保护环境的权利，同时也负有保护环境的义务。（2）加强宣传教育，提高和强化全民族的环境意识和环境法制观念，树立保护和改善环境的良好社会风气。（3）对公民的环境保护公众参与权予以保障，规范公众参与的各种途径和程序。本法于第九条对环境保护宣传教育以及新闻媒体的舆论监督作出了规定。增设第五章“环境信息公开和公众参与”，明确规定公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利；各级政府及其有关部门应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。此外，还具体规定了政府及其相关部门应当依法公开信息、企业应当主动向社会公开信息、建设项目环境影响报告书全文公开、对环境违法行为可以举报和环境民事公益诉讼等制度。
五、损害担责原则
环境损害是指由于人为活动而导致的人类与其他物种赖以生存的环境受到损害与导致不良影响的一种事实。环境损害包括了环境污染和生态破坏。损害者要为其造成的损害承担责任，是环境保护的一项重要原则。
国际上最早确立的是“污染者付费”原则，要求污染环境造成的损失及其费用由排污者负担。该原则由经济合作与发展组织于1972年提出，后被各国广泛接受。其理论依据是经济学上的“外部性理论”，即在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他消费者或生产者的超越活动主体范围的利害影响。该“外部性”既包括正面的影响，亦称正外部性；也包括负面的影响，亦称负外部性。环境污染与生态破坏问题是负外部性的典型例子。比如一个电镀企业偷排污水造成水体污染，在没有被发现的情况下，非法所得归该电镀企业，而水体损害的成本却由社会承担。这种“只受其利，不受其害”的情况显然不具有合理性。应当通过法律规范，让“外部成本”（社会承担的成本）“内部化”（成本由生产经营者承担），迫使生产经营者采取有效措施降低污染。
污染者付费原则有其局限性，一是主体限于污染者，二是承担责任方式限于支付排污费。一些国家已开始对该原则进行修正。如日本提出了原因者负担原则，谁造成了必须采取一定措施才能解决的环境问题，即引发了原因，谁就必须要承担采取防止措施和事后措施的责任及承担其必要费用的责任。
我国1979年《环境保护法（试行）》规定了“谁污染，谁治理”原则，当时主要是为了明确污染者有责任对其造成的污染进行治理。但之后许多专家学者认为该表述不够确切，只明确了污染者的治理责任，未包括对污染造成损失的赔偿责任。1989年《环境保护法》未在条文中明确表述这一原则，但通过具体规定贯彻了污染者付费原则。本次环境保护法修订，草案二次审议、三次审议稿都采用了“污染者担责”的表述，四审修改时有意见提出，污染者担责原则只体现了污染者的责任，不能涵盖生态破坏者的责任。因此，四审时，将污染者担责原则修改为损害担责原则。本条所称损害是指有污染环境和破坏生态的行为，即只要有损害，行为人就要承担责任。
本法对损害者的责任作出了具体的规定：企业事业单位和其他生产经营者“对所造成的损害依法承担责任”；排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费；依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费；排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度；重点排污单位有主动公开信息的责任；因污染环境、破坏生态造成损害的，应当依照《侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。此外，还规定了行政处罚、行政拘留和刑事责任。
【审判实践中应当注意的问题】
环境保护法的基本原则在审判实践中具有十分重要的作用。主要表现在：首先，基本原则适用于所有的环境保护法律法规，贯穿于整个环境法中，是环境保护的最重要和最基本的决策与行为规范，是认识环境法的性质、准确理解和执行环境法的关键所在。其次，由于法律上环境概念的不确定性和环境法律调整范围的相对性，具体法律规范对环境法律关系的调整不可能面面俱到，因而实践中需要通过适用环境法的基本原则予以弥补。再次，随着经济社会的发展，一些新型的环境关系需要纳入环境法的调整范围，但具体立法可能滞后。在这种情况下，根据环境法基本原则的要求，可以直接适用有关的法律原则。最后，由于环境法律关系的特殊性与复杂性，传统的诉讼程序与审判方式存在着需要创新、完善甚至是改革之处。在这一过程中，秉承环境法基本原则的指引，是决定改革、创新能否成功的重要方面。基本原则的具体适用中还应当注意以下方面：
一、把握好发展经济和保护环境的关系，依法落实保护优先原则
本法针对经济发展与环境保护的关系，确立了保护优先的基本原则。这意味着我国已经摒弃传统的发展经济优先的观念，转而采取优先保护生态环境的政策。审判实践中，要准确理解环境保护法律规定，把保护生态环境作为最重要的裁判衡量因素。环境法律法规有明确规定的，严格依法裁判案件，充分展示具体法律条文中所蕴含的保护优先的宗旨；法律法规没有明确规定的，要本着保护优先的宗旨处理环境纠纷。
1．准确理解“保护”的含义。可持续发展下的环境保护，是在发展中保护，在保护中发展，以环境保护优化经济增长，推动经济全面协调可持续发展，不只是单纯的保护，更不是消极的防治，是在保护的前提下，对环境资源进行合理的开发和利用，而不能为了保护环境要求经济停滞不前。要重视运用司法手段促进入与自然和谐发展，支持、鼓励在不破坏生态环境的前提下发展经济的行为。要依法监督支持环境保护主管部门的作用，发挥环境影响评价对产业结构调整的调节推动作用，环境标准对企业技术进步的引领催化作用，把推动经济发展的立足点转移到提高质量和效率上来，更多的依靠节约资源和循环经济，发挥减排对经济发展的引导和约束作用，加快发展方式的绿色转型。既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。
2．准确理解“优先”的内涵。保护优先原则是在社会发展过程中，经济利益与环境利益相冲突时，经济利益应当让位于环境利益的一种价值选择。需要强调的是，并不是只要两者发生冲突，经济利益就让位于环境利益，仅仅是当经济发展的速度和规模超过了环境的承载能力时，才存在经济利益让位于环境利益的问题。要细化保护优先的权利义务内容，优先保护人的生命健康，保障公民生活、劳动和休息的良好生态环境；强化经济主体的环保义务，在利用某种自然资源时避免给其他自然资源和整体环境生态造成损害；衡平处理经济利益与生态利益的冲突，对生态利益实行倾斜式保护。
3．分类施策。在畅通环境资源案件立案渠道，依法及时受理符合起诉条件的环境资源纠纷案件的基础上，针对不同的区域确立优先保护的区分策略。对于限制开发和禁止开发区域发生的纠纷，应当贯彻绝对的优先保护的策略，加大对环境违法犯罪行为的惩处力度，依法限制或制止影响环境生态的开发行为，守住绿水青山。对于优化开发区域尤其是重点开发区域发生的环境资源纠纷，应当贯彻相对优先保护的策略，在加强对受害人保护的同时，兼顾合理利用环境容量发展经济的需要，支持合理开发自然资源，保护生物多样性，保障生态安全。在国家划定生态保护红线的重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等需要特殊保护的区域，实行最严格的保护措施，禁止工业化、城镇化开发，依法限制其他人为的活动。总之，要在具体个案的审判活动中，努力探求经济发展与环境保护的平衡点，妥当衡平各方当事人的利益，实现经济效益、社会效益与环境生态效益的多赢。
二、把握好立足审判职能和发挥司法能动作用的关系，依法落实综合治理、公众参与原则
按照综合治理和公众参与原则的要求，必须用系统论的方法处理环境问题，同时发挥公众有序参与环境资源保护的作用。司法作为环境资源综合治理系统的重要环节，不仅要发挥裁判案件的职能作用，同时要推动环境问题的综合治理，促进各项治理方式功能作用的综合协调发挥。
1．在审理个案时要有一体保护的理念。比如案件诉求虽然只涉及到水的污染问题，但同一污染行为同时造成了土壤的损害，在这种情况下，要依法释明准予当事人变更、增加诉讼请求或者另案起诉，同时要向环境保护主管部门提出司法建议，以推动水、气、声、渣等环境要素的统筹治理，实现土壤、地下水、地表水、大气等的一体保护。
2．推动环境治理体系的法治化。各级政府是环境质量的责任主体。因此，环境资源司法的重要任务就是强化环境资源行政审判，监督、支持政府及其行政部门依法履行环境保护职责，形成环境保护部门统一监督管理，各部门分工负责，企业承担社会责任，公民提升环保意识，社会积极参与的齐抓共管的环境治理格局。
3．推动环境生态问题跨区域的联防联治。地方政府环境事务的管辖具有行政区划方面的局限性，但环境污染和生态破坏则往往有着区域性、流域性、跨行政区划的特点。统一性是我国司法的基本特性，环境资源审判应当首先突破行政区划的限制，加强跨行政区域的环境污染和生态破坏案件的审判工作。
4．综合施策。环境资源司法要围绕统一裁判尺度、强化司法权威的目标，加强上下级法院之间的协调，全面发挥刑事、民商事、行政审判职能；准确把握司法的边界、审判功能的局限，加强与检察机关、公安机关、环境保护主管部门等的沟通，形成环境资源保护的联动机制，尤其是在证据的采集与固定、案件的协调与和解、判决的监督与执行等方面做好衔接配合；加强环境资源法制宣传，深化司法公开，加大人民陪审力度，突出环境民事公益诉讼的作用，建立环境资源审判专家库，形成公众有序参与环境资源保护的机制。
三、把握好事前预防和事后惩治的关系，依法落实预防为主、损害担责的原则
预防为主原则要求将环境治理过程中的事前预防与事中、事后治理相结合，并优先采用防患于未然的方式。损害担责原则要求将法律规定的各种责任落到实处，发挥法律责任的评价、惩戒与规范、引导作用。两者各有侧重，需要紧密结合。
1．加大预防原则在环境审判中的适用力度。由于环境损害往往具有难以逆转或者修复成本高、周期长的特点，应坚持预防为主的原则，更好地采取证据保全、行为保全以及先予执行等诉讼救济措施，及时固定证据，及时制止被告正在进行的环境侵害行为，防止或减少公民个人合法权益和环境公共利益受到损害。
2．充分发挥损害赔偿制度的惩戒作用。在审理环境资源类案件时，应落实损害担责、全面赔偿原则，赔偿范围既包括公民个人的人身、财产和精神损失，预防和减少损害发生的费用，也包括恢复生态环境的费用，以及合理的律师费、调查取证费和鉴定费等诉讼费用。在污染者恶意排污并造成严重后果的情况下，还可探索适用惩罚性赔偿制度，以提高其违法成本。
3．重视建立生态修复机制。环境纠纷往往同时涉及私益和公益，决定了环境资源审判除保障个人权利外，还要兼顾维护生态环境。因此，凡有可能采取一定措施恢复原状的，应责令污染者或者由第三方机构代替进行恢复原状，而不能以恢复生态环境有违经济效率为由采取“一赔了之”的简单处理方式。
4．统筹适用刑事、行政和民事责任，使各类法律责任能够相辅相成、相得益彰。行为人承担了刑事责任与行政责任，不能影响其民事责任的承担；行为人积极承担损害赔偿、环境修复等民事责任的，可以作为刑事案件中的量刑情节予以考虑，以结合审判进程激励行为人及时修复破损的环境生态，防治损害的扩大。
