【条文主旨】
本条是关于环境质量标准和鼓励开展环境基准研究的规定。
【条文理解】
环境质量标准是指国家为保护人体健康和生态环境，对环境中的污染物或者其他有害因素的容许量所作的规定；是为维护社会财富和生态平衡，就环境质量以及污染物的排放、环境监测的方法等其他需要的事项，按照国家规定的程序制定和批准的各种技术指标与规范的总称。环境质量标准是行使环境监督管理职能和环境执法的依据，也是衡量排污状况和环境质量状况的主要尺度。环境质量标准是按照严格的科学方法和程序制定的。环境质量标准的制定还要参考国家和地区在一定时期的自然环境特征、科学技术水平和社会经济发展状况。
环境质量标准是评价环境状况的标尺，是国家环境政策目标的具体体现，是制定污染物排放标准的依据，也是环境保护主管部门和有关部门对环境进行科学管理的重要手段，其实施应纳入经济社会发展和环境保护规划，建立健全环境质量目标责任制与生态环境损害责任终身追究制，引导全社会共同保护和改善环境质量。
环境质量标准按照效力可以分为两类：国家环境质量标准和地方环境质量标准。国家环境质量标准是由国务院环境保护主管部门制定的，在全国范围内实施的环境质量标准，是地方各级对环境进行分级、分类管理和评价的环境质量的基础。地方环境质量标准是指省、自治区、直辖市人民政府依法制定的适用于本行政区域内全部范围或者辖区内特定流域、区域的环境质量标准。地方环境质量标准应当报国务院环境保护主管部门备案。按照环境要素又可以分为水环境质量标准、大气环境质量标准、土壤环境质量标准等。
2012年，环境保护部提出我国环境管理开始由以环境污染控制为目标导向，向以环境质量改善为目标导向转变。从环保科技角度看，“标准即管理”，科技支撑管理的主要着力点就是环境保护标准。环境保护标准引领并支撑环境管理转型的重要定位也因此被确定了下来。由于《环境空气质量标准》中引入了PM2.5这个非常规的污染因子，且这一污染因子并非仅来自于一次污染物，因此在改善环境质量时就需要做出相应改变：从仅仅关注一次污染物向共同关注一次、二次污染物转变，从仅仅关注一个地区污染控制向区域联防联控转变，从仅仅关注工业行业向工业与生活等多行业共同控制转变。
我国环境质量标准制度的建立，经历了一个从无到有，从单一到体系的发展过程。1973年，我国发布了第一个综合性的国家环境标准――《工业三废排放试行标准》。目前对环境标准作出规定的
法律法规有《环境保护法》《
大气污染防治法》《
水污染防治法》《环境噪声防治法》《
标准化法》《
海洋环境保护法》等，以及原国家环保总局、地方人民政府发布的具体的环境标准规范。仅2005年一年，就发布各类环境保护标准104项，其中国家污染物排放（控制）标准26项，国家环境标准样品24项，国家环境保护行业标准53项，国家污染物防治技术政策1项。
一方面要鼓励环境基准研究，不断完善环境质量评价方法，使环境质量评价结果更接近客观真实。另外，还要加大对标准执行情况的跟踪评估力度，对实施5年以上的环境质量标准要及时评估，根据评估结果决定是否进行修订，与时俱进，使环境质量标准与环境管理要求和经济技术水平相适应。
本条是在原《环境保护法》第九条的基础上作了修改，与原环境保护法规定的不同，本条在地方环境质量标准的制定上有所放开，不再局限于国家环境质量标准中未做规定的项目。本条规定，国家已有的环境质量标准项目，地方可以制定比国家环境质量标准更为严格的标准。这一方面符合各地方经济发展程度的不同，对环境质量的要求也不同的现实状况；另一方面，也为某些环境原本就不错的地方，通过更严格的地方环境质量标准，来保障较好的环境不会恶化提供制度基础。实践中，地方环境标准的适用应优先于国家环境标准的适用。
另外，地方环境质量标准制定后，需报国务院环境保护主管部门备案。2010年1月，环境保护部发布《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》，其中规定，制定水、大气环境质量标准和污染物排放标准，报省级人民政府审批并报环境保护部备案。2014年4月，环境保护部发布了《关于加强地方环保标准工作的指导意见》，其中规定：“在地方环保标准中只规定个别指标，其余指标参照国家环保标准实施的，应在标准文本中予以明确。新的国家环保标准发布后，要及时复审修订相应的地方环保标准。”
本条还新增了鼓励开展环境基准研究的内容。环境基准具体是指各个环境要素的基准，如大气环境基准、水环境基准和噪声基准等。环境基准是一种综合性基准，它是由与人体健康有关的卫生基准、与各种动植物保护有关的生物基准以及与保护各种物质财富有关的物理基准综合而成。一种污染物在一个环境要素（或介质）中的基准是一系列的浓度（或强度）值，只要不超出这些浓度值（阈值）即有可能使人们对环境的某种要求得到满足，生物才能保持某种程度的存活率、不致病率或正常生长繁衍。在制定环境质量标准时，必须首先对环境中各种污染物对人体、生物以及物质财富等的危害影响进行综合研究，分析污染物剂量、效应之间的相关性。关于这种相关性的系统资料称为环境基准，它虽不具有法律效力，但仍是制定环境质量标准的重要科学依据。
尽管环境基准是纯自然科学的概念，是一种客观的研究结果，但是如何正确地进行赋值，却是一个长期的、具有挑战性的科学难题。一般而言，环境基准研究耗资大、费时长，一种环境基准资料的正确获得需要持续较长时间做大量细致的研究工作，而且其结果具有不确定性，虽然也经过一套严格的科学实验程序方法获得，但由于研究的介质和对象的自然可变性，再加上技术不规范，都可能使最后的结果不能以确定的数值来表示。随着我国逐渐进入法治社会和法治国家，对环境质量标准和环境法规制定提出了更高的要求。由此，从国家层面上加强环境基准的基础研究和应用基础研究，成为环境科学研究的一个重要方向。我国于1983年制定的《环境保护标准》中第一次提出“制定环境标准，要以环境基准为基础”，此后国务院于2005年明确提出“科学确定环境基准”的要求，目前已经取得了一定的成果，初步建立了我国流域水环境基准的体系框架。但是，我国环境基准研究不仅与世界发达国家存在很大的差距，同时也远远不能满足我国环境保护事业发展的需要。因此，为了能制定出更具有科学性的环境质量标准，开展环境基准研究显得尤为必要。本条规定国家鼓励开展环境基准研究，为各专业部门和学术团体开展环境基准研究提供了有力的法制保障。
【审判实践中应当注意的问题】
环境质量标准在环境行政执法和环境行政诉讼中都具有十分重要的地位和作用。环境质量标准是环境保护主管部门实施环境监测、征收排污费和对环境污染、生态破坏作出行政处理决定等环境管理行为的法定技术依据，可以说，在环境行政管理中，环境质量标准是最核心的衡量尺度，离开这一把“尺子”，就没有办法判定行为人是否存在环境违法行为，更遑论后续的行政管理措施。同样，在环境行政诉讼过程中，环境质量标准既是人民法院审理案件的重要依据，同时，不少情况下其本身也属于被审查的对象。尽管环境质量标准具有如此重要的作用，但目前实践中对于环境质量标准的性质以及对于司法审查的方式均存在不同认识。
一、环境质量标准的法律性质
环境质量标准属于技术标准的一种，是调整规范环境保护和利用法律关系的重要方式，具有很强的专业技术性。关于技术标准的法律性质，标准化学界大多认为标准特别是强制性标准属于法规，《关于〈中华人民共和国标准化法（草案）〉的说明》中就指出：“标准本身具有严肃的法规性和统一性。标准是各项经济技术活动中有关方面共同遵守的准则和依据。”此种说法的法律和学理依据均不充分。根据《
立法法》的规定，行政法规和地方性法规等广义上的法，是由具有行政立法权的行政机关或者地方权力机关按照法定程序制定的具有法律效力的文件，而标准的制定程序与上述行政法规的立法程序明显不相同。同时，从法的要素的角度来看，法律规则由假定、处理和法律后果构成，而技术标准并不具备法律规则的构成要素。[1]
我国行政法学界内部对技术标准的性质也未形成一致意见，有的认为行政机关依法颁布的含有行为和技术标准的规则是一种行政规章，有的则将技术标准的性质确定为行政规范性文件。事实上，将技术标准确定为行政规范性文件能够比较准确地反映技术标准的本质。所谓行政规范性文件，是指除行政法规、行政规章以外的由行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件。而技术标准的制定主体主要是国务院标准化行政主管部门以及法律规定的其他行业主管部门，针对的是一般事项的规定，同时，基于行政一体化和行政层级的组织原则，行政规定在行政系统内部具有约束力。我国行政机关在行政管理过程中将技术标准作为事实认定构成要件判断的根据，并根据事实认定的结果做出是否给予许可或者进行处罚的决定，从而间接地为公民、法人和其他组织设定权利义务，产生了具有普遍约束力的外部法律效果，对相对人产生事实上的约束力，符合行政规范性文件的法律特征。
二、行政诉讼中对环境质量标准的审查方式
如前所述，环境质量标准性质上系行政规范性文件，属于抽象行政行为，因此，单独针对环境质量标准提起的诉讼，不属于人民法院受理行政案件的范围。目前，司法实践中涉及环境质量标准的案件，大量的是行政相对人或利害关系人针对行政机关依据环境质量标准作出的行政处罚、行政许可等具体行政行为提起的行政诉讼。在有些案件中，当事人还会一并对环境质量标准本身的效力提出质疑。无论是哪一类型的案件，都会涉及到行政机关据以作出行政行为的环境质量标准对人民法院是否具有拘束力以及人民法院对于环境质量标准的审查方式问题。
1.《
行政诉讼法解释》第六十二条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”
根据《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》中指出：“行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要是：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述”，尽管作为规范性文件的环境质量标准并非正式的法律渊源，但合法有效的环境质量标准，不仅可以作为行政执法的规范依据，而且对法院的行政审判有着同样的拘束力，人民法院可以在裁判理由部分直接加以引用。
2．依据前述纪要的规定，人民法院引用规范性文件的前提是要对于其是否合法、有效、合理或适当进行审查。具体到环境质量标准，人民法院应掌握以下审查尺度或者审查原则，即着重审查环境质量标准的制定主体是否具有法定的职权以及制定程序是否符合《国家标准制定程序的阶段划分及代码》《国家环境保护标准制修订工作管理办法》等规章规定的法定程序，对于环境质量标准的内容原则上应尊重行政机关的判断，除非该规定存在违反上位法的规定或者明显违反平等原则侵害公民、法人或者其他组织的合法权利等恣意的情形。环境质量标准和其他技术标准一样属于技术规范，具有很强的专业技术性，人民法院对于其内容是否合理、适当往往不具备相应的评判能力和条件，故不能以自己的判断来代替或者推翻标准制定机关对专业技术问题的判断。事实上，大气污染防治法、水污染防治法等法律之所以将大气、水环境质量标准的制定权授予环境保护主管部门，也是基于立法者自身环境技术专业能力的欠缺，故在制定法律时使用环境质量标准这种不确定的法律概念，以供行政机关基于专业来将其内容加以填补。
3．人民法院在审查行政机关依据环境质量标准作出的具体行政行为的合法性时，还应注意审查以下事项：（1）行政机关是否适用了现行有效的技术标准。所谓有效是指现行可用的标准，而不是已经废除和修改了的标准。（2）是否适用了正确的技术标准。每个技术标准都有其适用范围，依据不同范围内的标准得出的结论可能是不相同的，行政机关适用错误的标准作出的行政行为是不合法的。
