【条文主旨】
本条是关于污染物排放标准的规定。
【条文理解】
污染物排放标准，是为实现环境质量标准，结合经济、技术条件和环境特点，限制排人环境中的污染物或者对造成环境危害的其他因素所作出的规定。由于污染物排放标准是针对污染物排放而作出的限制，对排放污染物的行为具有直接约束力，因此在很多国家的环境管理理论与实践当中具有举足轻重的地位，被作为判断排污行为是否违法的客观标准和重要依据。
一、国家污染物排放标准
我国的污染物排放标准分为国家污染物排放标准和地方污染物排放标准两类，国家污染物排放标准由国务院环境保护主管部门制定，在全国范围内有效。
1．基本分类。污染物排放标准按污染物形态分为：气态污染物排放标准，主要是规定二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、硫化氢、氯、氟以及颗粒物等的容许排放量；液态污染物排放标准，主要是规定废水（废液）中所含的油类、需氧有机物、有毒金属化合物、放射性物质和病原体等的容许排放量；固态污染物排放标准，主要是规定填埋、堆存和进人农田等处的固体废物中的有害物质的容许含量。此外，还有物理性污染物排放标准，如噪声标准等。
污染物排放标准按适用范围分为通用排放标准和行业排放标准。通用的污染物排放标准规定一定范围（全国或一个区域）内普遍存在或者危害较大的各种污染物的容许排放量，适用于各个行业。有的通用排放标准按不同排向（如水污染物按排入下水道、河流、湖泊、海域）分别规定容许排放量。行业的污染物排放标准规定某一行业所排放的各种污染物的容许排放量，只对该行业有约束力。因此，同一污染物在不同行业中的容许排放量可能不同。行业的污染物排放标准还可以按不同生产工序规定污染物容许排放量，如钢铁工业的废水排放标准可按炼焦、烧结、炼铁、炼钢、酸洗等工序分别规定废水中pH值、悬浮物总量和油等的容许排放量。按照国家综合排放标准与国家行业排放标准不交叉执行的原则，造纸工业、船舶工业、海洋石油开发工业、纺织染织工业、肉类加工工业、合成氨工业、钢铁工业、航天推进剂使用、兵器工业、磷肥工业、烧碱和聚氯乙烯工业等分别执行国家行业排放标准。
在标准管理方面，应对现有标准进行系统整合与完善，形成一批便于环境监管和促进环境质量改善的“标准簇”。例如，钢铁工业污染物排放标准，就整合了从铁矿采选、烧结（球团）、焦化、炼铁、铁合金、炼钢和轧钢等各个环节的8项系列标准，通过组合拳，改善并加强钢铁工业的环境管理。标准定出来还需要能够被正确使用，这就需要加强对标准出台后的培训、实施、监督、评估等环节的关注。
2．制定程序。根据原国家环境保护总局与原国家质量技术监督局2001年3月27日联合达成的《关于环境标准管理的协调意见》的规定，国家污染物排放标准由国家环境保护总局提出计划、国家质量技术监督局下达计划，国家环境保护总局制定。标准发布文件经国家环境保护总局领导签字后送国家质量技术监督局。国家质量技术监督局按国务院有关办公程序规定的时限由局领导签字并编号后退国家环境保护总局。标准发布文件中应有“国家环境保护总局、国家质量技术监督局发布”字样。机动车、船舶、飞机移动污染源的国家污染物排放标准由国家环境保护总局提出计划，国家质量技术监督局下达计划，国家环境保护总局制定。国家环境保护总局对标准中的污染物排放技术指标和实施时限进行审查，标准发布文件经局领导签字后，连同相关材料（包括标准编制说明、标准审议会纪要）送国家质量技术监督局。国家质量技术监督局对标准中除污染物排放技术指标和实施时限之外的其他部分进行审查，按国务院有关办公程序规定的时限由局领导签字并编号后，退国家环境保护总局。标准发布文件中也应有“国家环境保护总局、国家质量技术监督局发布”的字样。
3．制定依据和方法。制定污染物排放标准的目的是通过控制污染源的排污量，进而实现环境质量标准。因此，制定污染物排放标准的首要依据就是环境质量标准。但是，制定污染物排放标准又不可仅以环境质量标准作为唯一依据。因为污染者的排污量受制于某一时期的经济、技术条件以及产业规模、污染防治设施的投资、生产设备和生产工艺的先进化程度等诸多因素，不能脱离实际地制定过于严格的污染物排放标准，否则将严重影响正常生产经营行为和经济社会的和谐发展。因此，本法将国家环境质量标准和国家经济、技术条件，同时设定为制定污染物排放标准时的参考依据。
制定污染物排放标准的主要方法有：（1）按照污染物扩散规律来制定，应用污染物稀释和扩散模式来推算污染源排放口的容许排放量；（2）按照最佳可行技术来制定，即按照本国生产的水平和技术、经济上可能达到的污染物控制能力来制定；（3）按总量控制来制定，即按照环境质量标准的要求计算区域范围内污染物容许排放总量，确定各个污染源分摊率，从而确定它们的容许排放量。
二、地方污染物排放标准
地方污染物排放标准是指当地方执行国家污染物排放标准不适应当地环境特点和要求时，所制定的地方污染物排放标准。一种情况是对国家污染物排放标准中未做规定的项目所制定的地方污染物排放标准；另一种情况是对国家污染物排放标准已做规定的项目所制定的严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。因为国家污染物排放标准是以全国常见的污染物为主要控制对象，其控制指标的确定是以全国的平均水平和要求提出的，不可能包括具有地方特点的污染物，要控制这些特定污染物，必须靠地方环境标准。同时，国家污染物排放标准只能在污染物控制指标与环境质量之间建立一种宏观的定量关系，很难体现区域性环境、经济和社会特征。与地方环境质量标准一样，地方污染物排放标准的范围也比较窄，只包括大气污染物排放标准和水污染物排放标准。
1．制定机关和制定程序。根据前述《关于环境标准管理的协调意见》的规定，地方污染物排放标准，由省级环保部门组织制定，省级质量技术监督部门负责编号，省级环保部门和省级质量技术监督部门报省级人民政府批准发布。地方制定严于国家排放标准的地方机动车污染物排放标准，须报国务院审批。地方污染物排放标准只在本行政区域范围内有效，既包括在本行政区域内普遍适用的情形，也包括只在本行政区域内的部分流域、区域适用的情形。
制定地方标准已成为配合和补充国家标准的一种重要途径，但目前来看，这样的行为还只局限于少数发达地区，未来需要进一步鼓励推广。根据环境保护部2014年4月发布的《关于加强地方环保标准工作的指导意见》（环发〔2014〕49号），在有下列情况的地区，应制定地方污染物排放标准：严格实施现行国家污染物排放标准后，环境质量仍然不能达标的地区；国务院批准实施的环保规划、计划确定的重点地区；产业集中度高、环境问题突出、当地群众反映强烈的地区；地方特色产业或特有污染物造成环境问题的地区；国家标准相关规定不能满足当地环境管理要求，需要进一步细化明确的地区。意见中鼓励各地对国家环境质量标准未规定的项目制定地方环境质量标准。
2．应注意的几个问题。（1）同地方环境质量标准一样，地方污染物排放标准中的污染物监测方法，应当采用国家环境保护标准。国家环境保护标准中尚无适用于地方污染物排放标准中某种污染物的监测方法时，应当通过实验和验证，选择适用的监测方法，并将该监测方法列入地方污染物排放标准的附录。适用于该污染物监测的国家环境保护标准发布、实施后，应当按新发布的国家环境保护标准的规定实施监测。（2）在新制定发布的国家污染物排放标准严于地方污染物排放标准的情况下，省、自治区、直辖市人民政府应当及时依法对地方污染物排放标准进行修订或者废止，并重新向环境保护部报送备案。（3）原《环境保护法》关于污染物排放标准在第十条第三款规定：“凡是向已有地方污染物排放标准的区域排放污染物的，应当执行地方污染物排放标准”，本法没有再作规定。主要是考虑到地方污染物排放标准只包括大气污染物排放标准和水污染物排放标准，而《
大气污染防治法》《
水污染防治法》均已规定了凡是向已有地方污染物排放标准的区域排放大气污染物，或者向已有地方污染物排放标准的水体排放污染物的，应当执行地方大气污染物排放标准或者地方水污染物排放标准，因此本法无须再作重复性规定。
【审判实践中应当注意的问题】
污染物排放标准是为实现环境质量标准，针对污染物排放而作出的限制，对排放污染物的行为具有直接约束力，被环境保护主管部门作为判断排污行为是否违法的客观标准和重要依据。对于污染物排放标准作为一种技术标准在行政诉讼中的作用以及人民法院应如何进行审查的问题，在第十五条环境质量标准中已经做过分析，不再赘述。在此着重分析排污符合国家或地方污染物排放标准的规定但仍产生环境侵权纠纷的情况下，是否应承担民事责任的问题。
一、对于排污符合国家或地方污染物排放标准的规定是否应承担侵权责任的问题
对于此问题，我国法律的规定经历了一个从无需承担责任到应承担责任的过程。《民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境防治污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当承担法律责任。”依据该条规定，排放是否符合国家或地方污染物排放标准是判定排污者是否应承担民事责任的依据。《民事诉讼证据规定》第四条第三款规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”《侵权责任法》第六十五条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”上述规定明确将污染环境、破坏生态等环境侵权行为确定为无过错责任，并将违法性要件排除在环境侵权责任的构成要件之外。从侵权责任法的制定过程看，对此问题虽存在争议，但主流观点认为排污标准只能作为排污者是否承担行政责任的依据，并不是确定排污者是否承担民事责任的依据，是否承担民事责任的关键是要看排污是否造成损害，有损害就要承担民事责任。
二、关于《物权法》第九十条和《侵权责任法》第六十五条的关系问题
《物权法》第九十条规定：“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。”该条规定类似于《德国
民法典》第906条规定的不可称量物的侵人责任，或称之为干扰侵害，属于物权法上相邻关系的范畴。全国人大法工委在对该条进行解释时提出，居民之间生活污染适用过错责任，主要由物权法规定的相邻关系解决，而企业生产污染等污染环境的适用无过错责任，主要由侵权责任法、环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等相关法律调整。[1]依据上述解释，相邻不动产权利人实施环境侵权行为引起的民事责任可以分为以下两种情况：
1．因相邻不动产的个人或者家庭生活排放固体废物、大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质对他人人身或财产权益造成损害的，适用过错责任。依据《物权法》第九十条的规定，如该环境侵害行为不妨害对不动产的利用或者侵害并非重大，相邻不动产权利人不得请求停止侵害或排除妨碍，也即负有容忍义务。对于侵害是否具有严重性，国家或地方排污标准确定的排污值可以作为一个重要的判断标准，但并不是唯一标准。参考德国和日本等国司法实践的做法，判断妨害是否重大，应从一个理性人的角度出发，综合被侵害利益的性质、受害者预先是否知情、不动产利用的先后关系、污染者所从事行为的社会价值和必要性以及国家或地方排放标准等因素进行利益衡量。
2．因个人或者家庭生活之外的相邻不动产权利人实施的环境侵权行为，主要是指因公民、法人和其他组织在生产经营过程中排放固体废物、大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质对他人人身
或财产权益造成损害的，应适用侵权责任法、环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等相关法律规定的无过错责任，不能适用《物权法》第九十条的规定，即不能以合规排放为由认定污染者不承担停止侵害、损害赔偿等民事责任。
三、关于是否合规排放这一因素在确定污染者的民事责任时的作用问题
尽管排污符合国家或者地方污染物排放标准不能作为免除污染者民事责任的抗辩理由，但基于以下因素考虑，是否合规排放这一因素在确定污染者的民事责任时仍可以发挥相应的作用。首先，本法规定，国家依照法律规定实行排污许可证制度，实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物，未取得排污许可证的不得排放污染物，同时，该法还规定了重点污染物排放总量控制制度，企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。因此，如果企业严格按照排污许可证载明的排放标准以及排放总量进行排放，应该不会造成环境污染或者生态破坏，在此情况下仍导致环境污染或者生态破坏的，应该是环境保护主管部门制定的排放标准或者总量控制指标不科学所致，从逻辑上讲，因为排放标准、指标本身存在瑕疵造成的损害，责任在于行政主管部门，而不应由企业担责。因为国家有义务制定符合环境保护需要的环境标准并应根据科学技术以及经济社会发展等情形适时更新标准，从而最大限度地防止环境污染、生态破坏的发生。其次，国外立法例对于合规排放给予区别对待的做法也是比较常见的。以德国为例，《德国环境责任法》一方面规定了无过错责任以及因果关系的推定原则，但同时也规定企业如果是合规排放，不适用因果关系推定原则，并且，因设施引起的物质损害不大或者该损害根据当地标准是在可以容忍的合理限度内，则对于财产损失的赔偿责任应予免除。这种对企业合法行为予以适当保护的做法有利于调动企业合法经营的积极性，也有利于维护法律的尊严和行政机关的公信力。据此，在下列情形中可以将是否合规排放作为确定污染者民事责任的考量因素。
1．对于两人以上实施污染环境、破坏生态的情形，在确定各人的责任份额时，应当将是否超标、超总量排放作为法定考量因素，这样处理符合公平原则，也能起到鼓励合规排放的作用。所谓超总量排放是指排放污染物超过规定的排放量，排放量的计算是排放污染物总量乘以排放浓度，并非单指排放污水总量。突发事故的排污量可参考监测数据，累积型排污量可以以排污单位申报量、日常监测数据、环保部门监测数据、物量核算等方式确定。
2．关于能否在环境民事公益诉讼中将合规排放行为作为适用因果关系推定原则例外情形的问题，对此有不同的观点。否定说认为，不管是私益诉讼，还是环境民事公益诉讼，排污标准仅仅是排污者是否承担行政责任的依据，并不是确定排污者是否承担民事责任的依据，因此，不应将合规排放行为作为适用因果关系推定原则例外情形。肯定说则认为，鉴于国家确定污染物排放总量控制指标和给予企业事业单位和其他生产经营者排污许可，一方面受科学技术水平的限制，另一方面也会考虑国家整体经济发展的需要，因此，应当区分对人身、财产权益的损害（私益诉讼）和对环境公共利益的损害（公益诉讼）两种情形确定不同的举证责任分担原则和裁判尺度。在私益诉讼中，考虑到国家对污染物排放总量的控制和削减是循序渐进的，不可能一a而就，因此，即便生产经营单位严格遵守了国家和地方污染物排放标准和分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标，同时按照排污许可证的要求排放污染物且未排放排污许可证之外的其他污染物，也有可能会对他人的人身和财产权益造成损害。鉴于环境污染具有长期性、潜伏性、持续性、广泛性、复杂性的特点，有些环境侵权还涉及到一系列的物理、化学、生物、地理、医学等专业知识，让受害人对污染者的行为与其损害之间存在因果关系进行举证非常困难。如果让受害人承担举证责任，则受害人往往就要承担无法举证的不利后果，导致其损害无法得到救济。因此，在公民、法人和其他组织因人身和财产权益受到损害提起私益诉讼的情况下，即便企业事业单位和其他生产经营者有充分证据证明自己合法、合规、合标排放污染物，仍应由其承担其行为与损害之间不存在因果关系的举证责任，以便保护受害人的合法权益。在公益诉讼中，诉讼的主要目的是制止企业事业单位和其他生产经营者污染环境、破坏生态的行为，维护环境公共利益，而合规排污行为符合国家对有关环境容量的总量控制要求、污染物排放标准以及排污许可证的要求，并未侵害环境公共利益或者系在环境公共利益的可容忍范围内，合规排放对环境和生态造成的损害实际上是国家为了维持社会经济的正常运转所应该承担的合理代价。因此，此时的环境和生态问题原则上应该由国家负责治理和恢复，而不是一概由企业事业单位和其他生产经营者承担民事赔偿责任。在企业事业单位和其他生产经营者提供充分证据证明其排污行为符合国家对有关环境容量的总量控制要求、污染物排放标准以及排污许可证的要求的情况下，可以视为其已经完成了证明排污行为和损害之间不存在因果关系的举证责任，证明责任由此转移给原告，如原告有证据证明因果关系存在的，被告仍应承担民事责任。也即在环境民事公益诉讼和私益诉讼中实行双轨制。以上观点值得进一步研究。
3．在环境民事公益诉讼中，对于污染者违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的，或者以逃避监管的方式违法排放污染物等主观恶意较重的污染环境或破坏生态行为，可以考虑建立惩罚性赔偿制度。
鉴于污染物排放标准在环境行政管理和环境司法中所具有的重要作用，环境保护主管部门应不断完善污染物排放标准，加大对标准执行情况的跟踪评估力度，对实施已有一定年限的污染物排放标准要及时评估，并根据评估结果决定是否进行修订，从而使环保标准与环境管理要求和经济技术水平相适应，使依据该排放标准的实施结果与人民群众的感受相一致。
