【条文主旨】
本条是关于环境监测制度的规定。
【条文理解】
环境监测是环境保护工作的“哨兵”和“耳目”，是为管理决策提供科学依据，为监督执法提供有效证据，为环境科研提供翔实数据，为社会公众提供准确信息的最为重要的基础性和前沿性工作。任何环境决策都离不开环境监测基础数据的支持，每一项环境管理措施的优劣成败都要依靠环境监测来验证。
一、我国环境监测管理工作存在的问题
我国环境监测事业经过30多年的发展，已建立了覆盖水、大气、噪声、生态、核与辐射等多种环境要素的环境监测网络、技术和管理体系。目前，我国环境监测工作已基本做到了组织机构网络化、监测分析技术体系化、监测能力建设标准化，形成了以环保部门环境监测为主，其他资源部门环境监测为辅的体系构架。但是，环境监测管理工作还存在以下五个方面的问题：
1．环境监测网络缺乏统一规划、合理布局。多年来，国家对环境监测网的建设和发展缺乏统筹的布局和规划，并未要求地方政府对环境监测工作进行规划。各地环境监测工作能力发展差距大，各地环境监测站点重复建设的问题也非常严重。现行法律和国务院“三定”方案对环境保护主管部门和其他有关主管部门的环境监测职责职能均提出了要求。环境监测数据具有区域性、可共享的特点，应当统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，合理布局，建立监测数据共享机制。
2．环境监测技术规范、评价方法不统一。目前，环境监测方法和技术规范除国家标准外，各部门的监测技术规范均是各有关部门根据需要制定并实施的行业标准（包括网络设计、点位要求、评价技术、信息规范等）。实践中，由于开展监测的相关部门制定的行业规范不统一，导致监测数据缺乏可比性。同时，各部门在实际工作中，选择的标准规范也不同。这些差异，直接导致数据出现偏差，甚至相互矛盾，给政府造成了不良的社会影响，不利于政府和管理部门决策。此外，由于各监测机构监测目的不同，使用的设备、仪器规格不一，采样取样点位、断面不一致，分析过程中参照的标准规范各取所需，有的按照国家规范和标准方法分析监测数据、有的按照行业规范和标准方法分析监测数据、有的参照国外规范和标准方法分析监测数据，造成了监测数据不一致。
3．环境监测信息发布不一致。由于缺乏统一的规划设计，加上数据壁垒，导致监测信息和监测数据共享程度低，信息发布渠道过多。政府部门以及某些社会检测机构各自发布环境监测信息，导致环境监测信息相互矛盾，有时信息内容相同而评价结论相悖，既不利于管理决策，也造成不良的社会影响，甚至影响经济贸易和社会稳定，给人民生活和社会稳定带来了极大困扰。
4．环境监测市场缺乏有效监管和合理引导。目前，我国已经存在一定的环境监测市场，特别是东部沿海地区存在大量的环境监测市场需求。我国大陆地区的社会环境检测机构总量估计在300～500家之间，其中，约有1/3的机构是由政府各部门所属的行业检测机构演化而来；约有1/3的检测机构是教育机构、科研机构、大型企业的环保部门或者化验部门兼职从事环境检测工作；约1/3的检测机构是根据市场化需求而成立的专业检测公司。其中有一些社会检测机构是属于外资设立的，规模较大、能力较强。所以，我国现在初步形成了以政府所属的环境监测站为主体，以社会检测机构为补充的环境监测体系。然而，社会环境检测机构从事环境监测工作没有法律依据，从业技术人员缺乏管理，质量体系建设缺乏监管，导致有的社会检测机构监测行为不规范，扰乱环境监测市场。有的能力较强的社会检测机构，因为地方环境监测行业壁垒而无法进入环境监测市场。与此同时，外资检测机构正在利用技术优势和品牌优势垄断高端检测市场。因此，对监测市场的发展进行正确引导，建立科学有效的资质管理体系，培养国内社会检测力量刻不容缓。
5．环境监测数据质量缺乏有效保障。环境监测质控管理体系不健全，各地对监测数据的质量控制能力不均衡，监测数据质量缺乏有效保障。环境监测点位布设随意性大，易对环境监测数据造成影响，而有的自动环境监测仪器数据质量不稳定。有的地方为保护地方短期经济利益，环境监测数据常常“被达标”，监测结果甚至被随意更改，使得环境监测数据质量缺乏有效保障，不能有效满足环境管理工作需求。
二、保障监测站点科学、规范设置
本条第一款是针对当前存在的环境监测网络缺乏统一规划、合理布局，环境保护主管部门与其他有关主管部门设置的环境监测点位（断面）存在重复设置、重复建设的问题，造成资源浪费的问题，明确统一规划设置国家环境质量监测站（点），建立监测数据共享机制。
在实际工作中，环境监测数据的获取对环境监测方法、点位（断面）设置、采集条件等有较高要求，不同点位（断面）、采集条件下对同一环境要素实施监测获得的数据、资料可能存在巨大差异。因此，本条第二款针对当前存在的环境监测技术规范、评价方法不统一，造成部门间的监测数据不可比较，不利于政府和管理部门决策，甚至造成不良社会影响的问题，明确有关行业、专业等各类环境质量监测站（点）的设置应当符合监测规范的要求。
三、保障监测数据真实有效
本条第三款是针对当前环境监测质控管理体系不健全、环境监测数据常常“被达标”等造成的环境监测数据质量缺乏有效保障的问题，明确监测机构应当使用符合国家标准的监测设备，遵守监测规范，完善环境监测质控管理体系，同时要求监测机构及其负责人应当如实、客观的报出监测数据，并对监测数据的真实性和准确性负责。
本法在法律责任中还对在环境监测工作中弄虚作假、修改数据和谎报瞒报等伪造监测数据的失职渎职行为给予严厉处罚，以维护监测数据的法定权威。
【审判实践中应当注意的问题】
一、环境监测数据的主要类型
司法实践中遇到的环境监测数据主要包括环境监测报告载明的数据、排污者自行监测数据和委托监测数据等三大类。
1．环境监测报告载明的数据。环境监测报告是指具有资质的监测机构，按照有关环境监测技术规范，运用物理、化学、生物、遥感等技术，对各环境要素的状况、污染物排放状况做定性、定量分析后得出的数据报告和书面结论，如水、气、声等环境监测报告。目前我国已初步形成了以政府所属的环境监测站为主体，以社会检测机构为补充的环境监测体系，也即环境监测机构可分为两大类：
一类是环境保护主管部门和国土资源部、水利部、农业部、海洋局、交通部等其他行业主管部门下设的环境监测机构。以环境保护主管部门为例，截止2009年，全国已建立2492个环境监测站，形成了由中国环境监测总站、省级环境监测中心站、市级环境监测站及区县级环境监测站组成的四级环境监测网络。另一类是社会环境检测机构。如前所述，我国社会环境检测机构总量估计在300～500家之间。其中，约有1/3的机构是由政府各部门所属的行业检测机构演化而来；约有1/3的检测机构是教育机构、科研机构、大型企业的环保部门或者化验部门兼职从事环境检测工作；剩余1/3的检测机构是根据市场化需求而成立的专业检测公司。
2．排污者自行监测数据。我国目前已经建立了重点排污单位（包括国家监控的重点排污单位和地方监控的重点排污单位，具体名录由环境保护部和地方环保部门公布）的自行监测制度。《环境监测管理办法》第二十一条规定：“排污者必须按照县级以上环境保护部门的要求和国家环境监测技术规范，开展排污状况自我监测。”2013年7月30日，环境保护部还发布了《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》，根据该办法的规定，所谓企业自行监测，是指企业按照环境保护法律法规要求，为掌握本单位的污染物排放状况及其对周边环境质量的影响等情况，组织开展的环境监测活动，性质上应属于日常监测。排污者开展自行监测，可以采取手工监测、自动监测或者手工监测与自动监测相结合的技术手段，对于重点排污单位，环境保护主管部门对监测指标有自动监测要求的，企业应当安装相应的自动监测设备。
自行监测数据主要包括监测各环节的原始记录、委托监测相关记录以及自动监测设备运行维护记录，其中自动监测设备运行数据是指以污染源自动监控系统、DCS系统、CEMS系统等计算机系统运行过程中产生的反映案件情况的电子数据，如污染源自动监控数据、DCS系统数据、GEMS系统数据、监控仪器运行参数数据等。
3．排污者委托监测数据。依据《环境监测管理办法》第二十一条的规定，不具备环境监测能力的排污者，应当委托环境保护主管部门所属环境监测机构或者经省级环境保护主管部门认定的环境监测机构进行监测。
二、环境监测数据的证据资格
证据资格，亦称证据能力，是指具有可以用来证明讼争实体法事实的资格或能力。三大诉讼法对于证据资格的要求是证据必须具备三性，即客观性、关联性和合法性。具体到对环境监控数据证据资格的审查，应注意把握以下几个关键点：
1．环境监测报告的审查要点。（1）环境监测机构必须要具备相应的监测资质。虽然环境监测不属于《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》规定的四类实行登记管理的司法鉴定业务，但《环境监测管理办法》《地质环境监测管理办法》《交通运输行业公路水路环境监测管理办法》以及《全国农业环境监测工作条例（试行）》等部门规章对于从事环境监测的机构明确规定了资质要求。如《环境监测管理办法》第八条规定：“县级以上环境保护部门所属环境监测机构依据本办法取得的环境监测数据，应当作为环境统计、排污申报核定、排污费征收、环境执法、目标责任考核等环境管理的依据。”第二十一条规定：“不具备环境监测能力的排污者，应当委托环境保护部门所属环境监测机构或者经省级环境保护部门认定的环境监测机构进行监测；接受委托的环境监测机构所从事的监测活动，所需经费由委托方承担，收费标准按照国家有关规定执行。经省级环境保护部门认定的环境监测机构，是指非环境保护部门所属的、从事环境监测业务的机构，可以自愿向所在地省级环境保护部门申请证明其具备相适应的环境监测业务能力认定，经认定合格者，即为经省级环境保护部门认定的环境监测机构。”根据上述规定，县级以上环境保护主管部门下设的环境监测机构具备从事环境监测的资质要求，但社会环境检测机构必须经过省级环境保护主管部门认定合格后，才具备从事环境监测的资质。（2）从事环境监测的技术人员必须取得执业资格和上岗证书。《环境监测管理办法》第十二条规定：“环境保护部门所属环境监测机构从事环境监测的专业技术人员，应当进行专业技术培训，并经国家环境保护总局统一组织的环境监测岗位考试考核合格，方可上岗。”其中，国家级环境监测机构监测人员的合格证由环境保护部颁发；省级环境监测机构监测人员的合格证由中国环境监测总站和辐射环境监测技术中心颁发；其他环境监测机构监测人员的合格证，由各省级环境保护局（厅）颁发。（3）监测机构开展环境监测业务应当使用符合国家标准的监测设备，并遵守国家环境监测技术规范。一是监测设备要符合国家标准。符合国家标准的判断依据是监测设备要有国家计量认证标志（CMA）。因此，对于使用不具备国家计量认证标志的监测设备所作出的监测数据，人民法院不应予采信。二是遵守国家环境监测技术规范。目前除了环境保护主管部门外，国土、水利、农业等行业主管部门下设的环境监测机构也各自开展特定的监测业务，由于采用的环境监测技术规范、评价方法不统一，造成部门间的监测数据不可比较。为了解决这一问题，本条第二款、第三款明确规定有关行业、专业等各类环境质量监测站（点）的设置应当符合法律法规规定和监测规范的要求。因此，国土、水利、农业等行业主管部门下设的环境监测机构进行监测时应采用环境保护部负责制定的国家环境监测技术规范，如采取其他技术规范作出的监测数据，人民法院亦不应采信。（4）环境监测报告应符合形式要件。根据环境保护主管部门的要求，环境监测报告一般要载明委托单位、监测项目名称、监测机构全称、国家计量认证标志（CMA）和监测字号、监测时间、监测点位、监测方法、检测仪器、检测分析结果等信息，并有编制、审核、签发等人员的签名和监测机构的盖章。
2．排污者自行监测数据的审查要点。（1）自行监测数据包括监测各环节的记录、委托监测相关记录以及自动监测设备运行维护记录，均应是原始记录，内容完整并有相关人员签字。根据《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》的规定，上述各类原始记录的保存期为三年。（2）排污者依托自有人员、场所、设备开展自行监测的，应符合《环境监测管理办法》第二十一条“应当按照国家环境监测技术规范，并经县级以上环境保护部门所属环境监测机构检查符合国家规定的能力要求和技术条件的，其监测数据可以作为核定污染物排放种类、数量的依据”的要求。即其监测能力和技术条件首先必须经过县级以上环境保护主管部门所属环境监测机构认可，未经认可的，人民法院对于其作出的自行监测数据不予采信。排污者委托监测机构进行监测的，应当委托环境保护主管部门所属环境监测机构或者经省级环境保护主管部门认定的环境监测机构。（3）对于自动监控数据，原则上应提取原始载体，无法提取原始载体或者提取原始载体有困难的，人民法院可以采取打印、拷贝、拍照、录像等方式复制，制作笔录记载收集时间、地点、参与人员、技术方法、过程、事项名称、内容、规格、类别等信息。参考《环境保护部办公厅关于印发〈环境行政处罚证据指南〉的通知》（环办［2011］66号）的规定，对自动监控数据的审查，可以从下列方面进行：①有无环保部门出具的自动监测设备有效性审核文件（包括比对监测报告和现场核查报告）及有效性审核合格标志发放文件；②形成和收集是否合法；③是否残缺；④是否为原始数据，有无伪造、剪裁、删改迹象；⑤是否明显失真。
3．无论是环境监测报告还是自行监测数据，都应当经过质证，才能作为定案依据。同时，对于环境监测机构作出的环境监测报告以及排污者委托环境监测机构作出的自行监测数据，经过人民法院通知，监测机构或者监测人员拒不出庭作证的，该监测报告或者监测数据不得作为认定案件事实的依据。
4.《环境污染刑事案件解释》第十一条规定：“对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告。县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据，经省级以上环境保护部门认可的，可以作为证据使用。”该解释出台的背景因素，应是考虑到我国环境保护主管部门以及其他行业主管部门下设的监测机构一般分为若干等级，如环境保护主管部门所属环境监测机构按照其所属的环境保护部门级别，分为国家级、省级、市级、县级四级，且上级环境监测机构应当加强对下级环境监测机构的业务指导和技术培训，为了确保监测数据的真实性和准确性，故设立监测数据由省级以上环境保护主管部门认可的程序。但在实际执行过程中，环境保护主管部门并没有采取一事一审查的方式，而是由省级环境保护主管部门给予县级以上环境保护主管部门一次性地概括授权，也就是说县级以上环境保护主管部门及其所属监测机构无需就出具的每份监测数据再行上报省级以上环境保护主管部门审批。有观点认为，上述
司法解释规定由环境保护主管部门指定监测机构不合适，认为环境保护主管部门所属监测机构以及有资质的社会监测机构都可以作为证据使用，并且今后发展趋势是包括监测机构在内的中介机构将逐步市场化。因此，只要经过质量认证的监测机构所作出的监测数据，就可以作为证据使用。考虑到上述因素，环境保护主管部门以及其他行业管理部门下设的监测机构，无论是哪一级，其出具的监测报告以及检测数据等作为证据使用的，人民法院均应依法审查并确认其相应证明力。
5．如果同时存在两份以及两份以上具备证据资格的监测报告或者监测数据，不宜将是否系国家设立的监测机构以及行政级别的高低作为认定监测报告或监测数据证明力大小的依据，因为这不符合监测机构市场化的改革方向。对多份监测报告或者监测数据，需要综合分析其中立性、监测方法和依据、监测报告的翔实程度、监测人或监测机构是否到庭及其质询意见等情况，甄别其证明力大小，并具体说明认定理由。
