【条文主旨】
本条是关于规划环境影响评价和建设项目环境影响评价的规定。
【条文理解】
本条是新增的条款。环境影响评价制度是环境保护工作中的一项重要法律制度，这一制度与建设项目中防治污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度，排污单位的排污申报制度，排污收费制度，禁止超标排污制度，对严重污染环境的单位实行限期治理的制度，对严重污染环境的工艺和设备实行淘汰的制度，正在逐步推行的污染物排放总量控制制度，对环境污染损害赔偿实行严格责任的制度等，共同构成环境保护的基本法律制度。
一、环境影响评价的概念和内容
根据
环境影响评价法的规定，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价两大类。
1．规划环境影响评价。规划环境影响评价，是指国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划（综合性规划），以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划进行的环境影响评价。进行规划环境影响评价，应当在规划草案中编写有关环境影响的篇章或者说明。规划有关环境影响的篇章或者说明，应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。
关于规划环境影响评价与建设项目的关系，根据《关于进一步加强规划环境影响评价工作的通知》（环发［2011］99号）的规定，已经开展环境影响评价的规划中包含具体建设项目的，规划环境影响评价结论作为审批项目的重要依据。建设项目环境影响评价的内容可以根据规划环境影响评价的分析论证情况适当简化，具体简化的内容应在审查意见中明确。对规划实施过程中产生重大不良环境影响的，应当及时进行核查，并向规划审批机关提出采取改进措施或者修订规划的建议。对于违反规划环境影响评价有关要求的，《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》都有处罚条款。
2．建设项目环境影响评价。建设项目环境影响评价，是指国家根据建设项目对环境的影响程度对建设项目进行的环境影响评价。可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护主管部门制定并公布。建设项目环境影响报告书包括下列内容：建设项目概况、建设项目周围环境现状、建设项目对环境可能造成影响的分析和预测、环境保护措施及其经济、技术论证、环境影响经济损益分析、对建设项目实施环境监测的建议、环境影响评价结论。
二、禁止未进行环评先实施、先建设
1．未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施。《环境影响评价法》规定，综合规划有关环境影响的篇章或者说明，应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批。专项规划的编制机关在报批规划草案时，应当将环境影响报告书一并附送审批机关审查；未附送环境影响报告书的，审批机关不予审批。
2．未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。《环境影响评价法》对此也有相似规定。未依法进行环境影响评价的行为包括两种：（1）建设单位未提交建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的行为；（2）建设项目环境影响评价文件未经批准，建设单位擅自开工建设的行为。对于环境影响评价文件未报经法定审批部门审查，或者经审查后未予批准的建设项目，该项目的审批部门不得批准该项目的建设。这里讲的“项目审批部门”，不是指本法规定的建设项目环境影响评价文件的审批部门，而是指按照国家有关规定，对是否准予该项目建设负有审批权限的有关主管部门。按照现行建设项目（包括技术改造项目）基本建设程序的规定，有些建设项目是要经政府有关主管部门审批的，包括批准项目的可行性研究报告、初步设计文件、开工报告等。依照本条规定，建设项目的审批部门在对建设项目进行审批时，应当审查该项目的环境影响评价文件是否经过法定的建设项目环境影响评价文件审批部门审查批准，对环境影响评价文件未经依法审查批准的建设项目，不得批准其建设。《建设项目环境保护管理条例》第九条规定：“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；但是，铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。”“按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”建设单位如果违反这一规定，该项目的审批部门则不得批准其可行性研究报告、初步设计文件或者开工报告。
关于未批先建的法律责任，本法第六十一条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负责审批建设项目环境影响评价文件的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”根据本法第六十三条规定，建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，企业事业单位和其他生产经营者拒不执行，尚不构成犯罪的，除依照有关
法律法规规定予以处罚外，由县级以上政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。
三、公众参与建设项目环境影响评价及保障机制
本法第五十六条规定：“对依法应当编制环境影响评价书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。”
环境影响评价法实施以来，公众参与有了长足进步，但也存在公众参与走过场、不透明、被操纵的情况，特别是在一些环境群体性事件中，公众因为不了解导致的不信任、严重对立引起了社会的关注。公众参与需要更为明确和有效的法律规定。本法在《环境影响评价法》规定的基础上，对公众参与建设项目环境影响评价作了进一步规定，体现为“一个坚持”和“三个新发展”。“一个坚持”是指本条坚持了环境影响评价法中公众参与的建设项目范围，不是所有建设项目的环境影响评价都要执行公众参与程序，只有对环境可能造成重大影响，也就是需要依法编制环境影响评价报告书的建设项目必须有公众参与环节。对于只需编制环境影响报告表和登记表的建设项目，本法没有对公众参与作出强制性要求。“三个新发展”包括：（1）公众参与的时间提前。环境影响评价法规定在报批建设项目环境影响报告书前要征求公众意见。实践中，建设单位往往在起草完环境影响报告书后再征求公众意见，公众参与作为报批前的最后一个环节，公众意见不易被吸收，公众参与容易走过场。因此，本法明确在编制环境影响报告书时就要征求公众意见，将公众参与环节提前，以利于发挥公众参与实效。（2）明确了参与公众的范围。环境影响评价法规定征求有关公众的意见，实践中一些建设单位对“有关公众”进行选择，征求一些关系不大或者明显支持建设项目的公众的意见，达不到公众参与的本来目的。因此，本法明确，只要可能受到建设项目影响的公众，都要征求其意见。（3）强调了应当充分征求公众意见，对公众参与的程度作了要求。
《环境影响评价法》为了保证公众参与，规定环境影响报告书应当附具对有关公众意见采纳或者不采纳的说明。在此基础上，本法增加了两项公众参与的保障机制：（1）环境影响评价报告书全文公开。负责审批建设项目环境影响评价报告书的部门在收到建设项目环境影响评价报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开。全文公开是全部公开，不能只公开报告书的提纲或者简略本。全文公开可以采用书面或者电子数据等形式。全文公开方便受建设项目影响的公众知晓建设项目的存在和基本情况，如果建设项目的环境影响评价报告书编制未征求公众意见或者征求意见不充分的，可以向审批机关反映情况、提出要求参与的诉求。（2）审批机关发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。也就是说，审批机关应当将送审的建设项目环境影响评价书退回建设单位，要求重新编制，并开展公众参与相关工作，向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。
【审判实践中应当注意的问题】
一、涉及环境影响评价行政诉讼的若干问题评析
（一）关于受理案件的范围
根据《环境影响评价法》的规定，环境影响评价包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价两类。
1．规划环境影响评价的对象包括综合性规划和专项规划。对于行政规划的法律性质，学界虽有不同的看法，但目前主流观点认为制定行政规划的行为属于抽象行政行为，不能提起行政诉讼，但如果规划系针对特定区域的特定相对人或者可以确定的多数人，制定此种规划的行为应为具体行政行为，属于人民法院受理行政案件的范围。
2．环境保护主管部门针对建设项目环境影响评价文件进行审批的行为应为行政许可行为，属于人民法院受理行政诉讼的范围。对行政相对人而言，该行政行为是授益行政行为，而对其他相邻人而言，则是负担行政行为，必须忍受不利的环境影响。这种利益冲突的存在就产生了行政许可纠纷。
（二）关于原告主体资格
《
行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法解释》第十二条对于原告主体资格作了进一步明确，即与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。所谓“法律上的利害关系”，有学者指出应从以下三个方面把握：（1）这种利害关系应当限于法律上的利害关系，而不能泛指一切利害关系，即由于某一具体行政行为的作出使原告法律上的权利、义务受到了影响。（2）这种法律上的影响是由于行政机关行使行政职权、作出某一特定的具体行政行为所导致的，是行政权运作的结果。（3）被诉具体行政行为对原告应享有的合法权利的影响是必然的，而不是一种可能性。[1]依据行政诉讼法及相关
司法解释的规定，涉及环境影响评价的行政许可诉讼的适格原告可以分为两类：
一类是作为行政管理相对人一方的公民、法人和其他组织，即公民、法人和其他组织认为环评审批机关作出的不予批准环评文件等行政许可决定或者在法定期间内不予答复等不作为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。
另一类与建设项目环评相关的行政许可行为有利害关系的第三人。所谓有利害关系的第三人，主要是指与建设项目有环境影响的相邻关系的第三人。当然，这里的相邻关系不能限定为地理上的直接邻接关系，对于虽然不直接邻接，但其人身、财产权益因受到建设项目引起的环境污染、生态破坏侵害的，也有权作为第三人提起行政诉讼。依据被告的不同，有利害关系的第三人提起的诉讼可以分为以下两种类型：
1．第三人以环境保护主管部门为被告提起的行政诉讼。（1）第三人认为环境保护主管部门批准环评文件这一行政许可行为侵犯其合法权益而提起的行政诉讼，包括认为该许可行为存在程序和实体瑕疵，尤其是程序瑕疵问题要引起重视。环境影响评价法规定对于需要依法编制环境影响评价报告书的建设项目必须要有公众参与环节，本法对公众参与建设项目环境影响评价作了进一步明确：①将公众参与的时间提前；②明确了参与公众的范围；③强调了应当充分征求公众意见，对公众参与的程度作了要求。因此，对于需要依法编制环境影响评价报告书的建设项目，建设单位如未按照本法的规定保障公众的参与权，应认定存在严重的程序瑕疵。（2）第三人认为环境保护主管部门未公开或者未全部公开建设项目环境影响评价报告书侵犯其合法权益而提起的行政诉讼。环境影响评价法为了保证公众参与，规定环境影响报告书应当附具对有关
公众意见采纳或者不采纳的说明。本法进一步规定负责审批建设项目环境影响评价报告书的部门在收到建设项目环境影响评价报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开。全文公开是全部公开，不能只公开报告书的提纲或者简略本，全文公开可以采用书面或者电子数据等形式。因此，未公开或者未全部公开建设项目环境影响评价报告书，亦可能引起相关诉讼。
2．第三人以对建设项目享有审批权的其他行政主管部门为被告提起的行政诉讼。按照现行建设项目基本建设程序的规定，建设项目是要经政府有关主管部门审批的，包括批准项目的可行性研究报告、初步设计文件、开工报告、规划许可证、建设工程许可证等。而根据《环境影响评价法》的规定，建设项目审批部门在对建设项目进行审批时，应当审查该项目的环境影响评价文件是否经过法定的建设项目环境影响评价文件审批部门审查批准，对环境影响评价文件未经依法审查批准的建设项目，该项目的审批部门则不得批准其可行性研究报告、规划许可证、建设工程许可证等。因此，如果相关审批部门在建设项目环评文件未经依法审查批准的情况下即发放规划许可证、建设工程许可证等证件，利害第三人可对此提起诉讼。这类诉讼有助于保证环境影响评价法关于环境保护审批前置规定的实现。
（三）关于环境行政公益诉讼
2012年修订的《
民事诉讼法》引人了民事公益诉讼制度，但迄今为止行政公益诉讼制度仍未建立，主要的障碍是行政诉讼法及其司法解释对于原告主体资格适用“法律上利害关系”说，据此，与被诉具体行政行为之间缺乏法律上利害关系的环保组织就被排除在适格主体之外。基于以下几方面因素的考虑，建议立法机关在修法时适时引人行政公益诉讼制度，为预防和控制环境污染、生态破坏行为增加一件法律利器。
1．有国外成熟经验可供参考。英美法系和大陆法系代表国家，大都规定了行政公益诉讼制度，但各有特色。如美国不区分民事、行政诉讼，统称为公民诉讼，社会团体及公民个人均可以提起公益诉讼（民事或行政），德国则规定环保组织只能提起行政公益诉讼，不能提民事公益诉讼，并且公民也不能作为公益诉讼的适格主体。
2．国内也有成功的实践经验。贵阳市中级人民法院及下属清镇市法院在下发的文件中明确规定环境保护主管部门未在合理期限内对公民、法人和其他组织举报的涉及环境公共利益的污染问题作出答复或处理的，该公民、法人和其他组织可以依照法律提起环境行政公益诉讼，要求环境保护主管部门切实履行保护环境、防止污染的行政管理职能或停止作出可能损害环境的行政行为。该文件还将可以起诉的行政行为范围扩展至行政规划行为，公民、法人和其他组织对于贵阳市各级人民政府及有关部门在进行涉及环境公共利益的生态文明建设重大决策活动中，未通过听证、论证、专家咨询或者社会公示等形式广泛听取意见，并接受公众监督的，可以提起环境行政公益诉讼。清镇市法院受理的中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源局行政不作为案是我国首例由民间环保组织提起的环境行政公益诉讼案件。该案被告在庭审前便主动履行了自己的行政职责，充分证明了环保组织通过行政公益诉讼这种方式确实能够起到监督、保护环境的积极作用。
3．较之民事诉讼的事后赔偿措施，环境行政公益诉讼更符合预防为主的环境保护法原则，有利于把污染消灭在源头或者控制在合理的范围内，也有利于监督行政机关依法行政。
二、环境影响评价机构的民事责任
本法第六十五条规定：“环境影响评价机构、环境监测机构以及专门从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。”据此，如果环境影响评价机构接受委托后，与委托人恶意串通，在环境影响评价活动中弄虚作假，致使评价结果严重失实，或者环境影响评价机构虽未与委托人恶意串通，但为了保住自己的市场地位，明知委托人提供的材料虚假，却故意作出有利于委托人的评价，致使评价结果严重失实。无论是前一种有共同故意的行为，还是后一种无共同故意的分别行为，委托人在环境影响评价文件获得审批后，其经营行为造成了环境污染或者生态破坏，除依照有关法律规定对委托人和环评机构予以处罚外，环评机构还应当与委托人对造成的损害承担连带责任。
