【条文主旨】
本条是关于地方政府环境责任的规定。
【条文理解】
本法第六条第二款规定了地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责，这是本法确立的一项重要原则。第八条规定了政府应加大财政投入，因为财政投入是政府履行环境保护职能的重要指标，还规定了政府要提高环境保护方面的财政资金的使用效益。第九条规定了政府的环保宣传引导义务。第二十六条规定了国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。第二十七条规定了向人大报告，接受人大监督制度。本条对地方政府的环境质量责任作了进一步细化，包括以下内容：
一、地方政府环境责任的具体化
1．政府是环境保护的主要责任主体。政府履行环境责任的优劣直接关系到环境质量的好坏。环境质量的优劣，直接影响到人体健康、工农业生产和生态平衡，同时也是一个国家文明程度的重要标准，一些法律对地方政府环境质量责任作了规定。《
水污染防治法》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。《
大气污染防治法》第三条第二款规定，地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。地方环境质量好不好，与地方政府各部门工作密切相关，需要由地方政府承担责任，调动社会各方面的力量，共同做好环境保护工作。地方各级政府应当在属地管理的原则下，对环境质量负责。目前，环境质量改善已经成为人民群众最为期盼的重大民生问题。地方政府之所以要对环境质量负责，主要是因为：（1）市场失灵。通常情况下，市场对配置资源是有效率的，但对于公共产品，市场的配置往往是失灵的，“公地的悲剧”由此产生。环境是典型的公共产品，政府作为公共产品的管理者应当对环境质量负责。（2）环境质量的特性。一方面，环境质量通常是由大气、水、生物、土壤等自然要素在一定时期内的综合作用所决定；另一方面，环境质量又由产业结构、能源结构、人口结构等经济社会因素所决定。由于影响环境质量的因素具有上述复杂性，能够承担起统筹协调各种资源、综合治理、改善环境质量责任的，除了政府以外没有其他主体。地方各级人民政府，包括省、市、县和乡镇四级政府，都应当根据国家确立的环境保护目标和治理任务，采取有效的措施，切实改善环境质量。此次修改环境保护法，很重要的一点，就是明确了地方政府持续改善环境质量的责任。依据保护优先的基本原则，地方政府除了要保证其辖区的环境质量不恶化外，还应当在目前环境状况的基础上，推动环境质量的持续改善。
2．地方政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。（1）“根据环境保护目标和治理任务”是本次修订新增加的内容，照应了本法第二十六条中“国家实行环境保护目标责任制”的规定，并为改善环境质量提供了抓手，使该条规定更有可操作性、便于落到实处。目前，国家对很多环境保护工作都实施了目标责任制，并相应明确了治理的任务。以大气污染防治为例，2013年9月国务院发布的《大气污染防治行动计划》提出：“到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10％以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25％、20％、15％左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克／立方米左右”，“国务院与各省（自治区、直辖市）人民政府签订大气污染防治目标责任书，将目标任务分解落实到地方人民政府和企业。将重点区域的细颗粒物指标、非重点地区的可吸人颗粒物指标作为经济社会发展的约束性指标，构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系。”《大气污染防治行动计划》还明确了污染物综合治理、优化产业结构、提高科技创新能力等一系列具体措施。（2）地方政府应当根据法律的规定，结合本地实际情况，采取切实可行的措施，改善环境质量。关于“切实可行的措施”，有的地方根据实际情况，出台了治理环境污染的具体措施，例如，《北京市大气污染防治条例》第十二条规定，各级人民政府应当采取措施推进生态治理，提高绿化覆盖率，扩大水域面积，改善大气环境质量。又如，《河北省环境保护条例》第5条规定，各级人民政府对本辖区的环境质量负责，制订并落实环境质量任期目标和年度实施计划，使辖区内的环境质量逐年提高和改善。
3．为保证地方政府环境质量责任落到实处，本法规定了环境保护目标责任制、考核评价制度和向人大报告制度。本法第二十六条规定，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。第二十七条规定，县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。
二、未达标地区的限期达标
环境质量标准是在一定时间和空间范围内，针对环境质量的要求所做的规定。它是国家环境政策目标的具体体现，是制定污染物排放标准的依据，也是环境保护主管部门和有关部门对环境进行科学管理的重要手段。国家环境质量标准，是指国家对各类环境中的有害物质或因素，在一定条件下的容许浓度所做的规定。它明确规定了各类环境在一定条件下应达到的目标值，并约束有关部门在限期内应达到的环境质量要求，是各地对环境进行分级、分类管理和评价环境质量的基础。目前已经制定的国家环境质量标准包括：《环境空气质量标准》《地表水环境质量标准》《地下水环境质量标准》等。这些标准具有强制执行的效力，对地方政府具有约束力。考虑到当前我国环境保护的严峻形势，对地方政府而言，改善环境质量是一方面，更重要的是那些环境质量没有达到标准的区域或流域，如何能够达到环境质量标准的要求。2012年2月，环保部和质检总局联合发布了新的《环境空气质量标准》，新增或突出了PM2.5、臭氧等指标。根据该标准进行评价，全国70％的城市是未达标的。根据相关标准，2012年，全国10大流域中劣于V类水质比例占10.2％，61个重点湖（库）中24个劣于三类标准。可见，这方面的工作，在我国当前更具紧迫性。
《大气污染防治法》第十七条规定：“未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划。”本条第二款是在大气污染防治法基础上所作的规定，适用范围也扩展至重点流域。依照本条规定，未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。具体而言：
1．适用范围。本款规定只适用于未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，重点区域主要是大气污染防治要求，重点流域主要是水污染防治要求。未达到国家环境质量标准的，是指按照环境质量功能区划的有关规定，未达到该功能区应当达到的国家环境质量标准。比如，《环境空气质量标准》规定，一类区（自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的区域）PM2.5年平均浓度限值为15微克／立方米，24小时平均浓度限值为35微克／立方米；二类区（居住区、商业交通居民混合区、文化区、工业区和农村地区）PM2.5年平均浓度限值为35微克／立方米，24小时平均浓度限值为75微克／立方米。超过上述浓度限值的地区，即为未达标区。需要注意的是，并非所有的未达到国家环境质量标准的区域、流域，都适用本条规定。只有国家确定的重点区域、流域，才有制定达标规划限期达标的义务。比如，大气污染防治方面的京津冀、长三角、珠三角地区，水污染防治方面的淮河、海河、辽河流域等。当然，国家鼓励重点区域、流域之外的地区，主动采取措施，实现环境质量达标。
2．达标措施。对未达标区域、流域，有关地方政府应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。规划应当对达标目标、治理任务、治理措施等作出具体规定，作为行动的依据。（1）实践中，地方人民政府的限期达标规划很多是国务院或者国务院环境保护主管部门规定的达标期限在实际工作中的进一步具体化。（2）采取的措施包括战略性的能源结构调整政策以及对工业等布局进行调整的行政、经济措施。这些措施必须是与限期实现规划目标有关的，否则不得采取。规划制定后，地方政府要严格执行，确保按期达标。规划要明确达到国家环境质量标准的期限。换言之，地方政府应当综合考虑本地区环境的现状、经济发展水平、社会进步程度等因素，确定一个合理的期限，在该期限内实现达标的目的。期限不能过短，否则可能超出地方的承受能力，但也不能过长，否则失去意义。
【审判实践中应当注意的问题】
几十年来，我国的经济发展速度举世瞩目，在国际上的地位显著提高，环境保护法制建设也取得很大成就。但不容忽视的是，有的地方在大干快上的同时，却将环评制度形同虚设；有的地方政府放任地方保护主义，出台各式各样的“土政策”，干扰环境执法；有的地方政府行政不作为，对环境违法企业放任自流；有的地方政府忽视环境规律进行盲目决策，致使生态环境遭受严重损害等。加强对权力的监督和制约的方法和途径是多样的，最重要的是全面调动内外法律监督机制。具体而言，就是要充分发挥自律和他律双重监督力量，内外结合，用法律责任规范政府行为，用政绩考核调动政府积极性，使政府既不超越职权、滥用职权，也不怠行职权，保障包括环境
法律法规在内的各项规则得到有效遵行。
2005年12月国务院制定的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发［2005］39号）对政府的环境民事责任作了明确的规定：建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标。国家加强跨省界环境执法及污染纠纷的协调，上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任。这一规定为政府承担民事责任奠定了法律基础。法律规定政府对环境质量负责，意味着政府承担环境安全保障义务。若因政府未尽安全保障义务，致使污染者造成公民人身或财产损害的，政府应当承担补充责任，即污染者无力承担或者找不到责任人时由政府承担赔偿责任，之后政府则享有对污染者的追偿权。若因本辖区的环境质量不达标而造成邻近地区的居民遭受损失的，当地政府作为环境质量责任主体，更应该对受害者承担赔偿责任。
