【条文主旨】
本条是关于生态保护红线和自然文化保护区域保护的规定。
【条文理解】
一、关于生态保护红线
1．生态保护红线的概念和功能。自20世纪50年代以来，由于资源与能源的过度利用和无序开发，我国生态环境面临着严峻挑战，生态环境整体状况不容乐观，生态安全已上升为国家安全问题，制约着社会经济的可持续发展。要切实保护好各类生态保护地，增强我国经济社会可持续发展的生态支持能力，就有必要引入生态保护红线的概念和机制。
生态保护红线，其基本含义是指对于维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要战略意义，必须实行严格保护的国土空间及其界线。生态保护红线的主要功能，可归纳为重要生态服务功能保护以及人居环境保障。具体而言，划定生态保护红线旨在保护重点生态功能区，维护生态系统服务功能，从而支撑经济社会可持续发展；保护生态环境敏感区／脆弱区，减缓与控制生态灾害，从而保障人居环境安全。红线作为严格管控事物的空间界线，总量、比例或限值，已经被各部门广泛应用。比如，用“18亿亩”红线表达耕地总量控制目标；水资源保护中的提出取／用水量、用水效率总量／限值；
水土保持法中提出5度、15度、25度一组梯度限值。此外，森林面积保有量、森林覆盖率、蓄积量等面积、质量和体积数量目标，也属于红线范畴。
生态保护红线的内涵，大体可以界定为三个方面：（1）国家和区域生态安全的底线；（2）人居环境与经济社会发展的基本生态保障线；（3）重要物种资源与生态系统生存与发展的最小面积。因此，生态保护红线一旦划定，须实行严格保护与监管，维持其“性质不变，功能不降，面积不减”的属性特征。严守生态保护红线必须要把红线落到实地，划定一定数量的面积，明确其空间边界，制定最为严格的管控措施实施长期保护。
划定生态保护红线，建立有利于生态保护红线管控的各项机制，是强化区域生态环境监管的有效手段，是保障国家和区域生态安全、遏制生态系统恶化、改善环境质量、防范环境风险、降低资源消耗的重要抓手。在环境保护法修改过程中，确立生态保护红线的理念，把生态保护红线通过法律固定下来，进行顶层设计，能够为今后完善生态保护红线监管
法律法规奠定坚实的法律基础，为生态环境保护管理体制改革提供法律保障，十分必要。
2．现有工作基础。2011年国务院发布的《关于加强环境保护重点工作的意见》（国发［2011］35号）明确要求，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。2011年国务院发布的《国家环境保护“十二五”规划》（国发［2011］42号）提出，在重点生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定“生态红线”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“划定生态保护红线”，要求坚定不移地实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。
环境保护部从2012年开展了全国生态保护红线划定工作，并取得了积极进展：（1）研究建立了生态保护红线划定技术方法体系。通过深入开展研究工作，结合国内外相关研究成果，系统提出了重要生态功能区、生态脆弱区、敏感区、生物多样性保护区生态保护红线划定的技术与方法，确定了生态保护红线划定的关键技术环节和技术流程，制定了《生态红线划定技术指南》。（2）有序推进不同类型生态保护红线划定。初步完成全国重要（点）生态功能区红线划定；初步完成了北方农牧交错区、林草交错区、荒漠绿洲交接区、江河湖库水陆过渡区、城市群生态屏障区等生态环境脆弱区／敏感区生态红线划定；初步确定了全国主要受保护物种环境保护红线。（3）在全国选取代表性省份开展生态保护红线划定试点工作。环境保护部已经先后在内蒙古、江西、广西和湖北开展了生态保护红线划定试点工作。目前，首批列入试点的内蒙古和江西的生态红线划定方案与技术报告已经完成，正在对划定结果进一步细化完善，并着手将生态红线落到实地。
3．划定生态保护红线的区域。划定生态保护红线的区域，包括重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域。
（1）关于在重点生态功能区划定生态保护红线。生态功能是指生态系统与生态过程中所形成的维持人类赖以生存的自然环境条件与效用，包括水源涵养、水土保持、调节气候、净化空气和水体、调蓄洪水、防风固沙、维持生物多样性、培育土壤等功能。生态功能保护区是指在保持流域、区域生态平衡，防止和减轻自然灾害，确保国家和地区生态安全方面具有重要作用的江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区、重要渔业区域，以及其他具有重要生态功能的区域，依照规定程序划定一定面积予以重点保护、建设和管理的区域。所谓重点生态功能区，就是指水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄五类关系国家或区域生态安全的地域空间。依照2011年国务院发布的《全国主体功能区规划》，重点生态功能区主要分布在限制开发区域和禁止开发区域。在限制开发区域的重点生态功能区，是指生态系统十分重要、关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化、城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。这部分国家重点生态功能区共25个，总面积386万平方公里。国家重点生态功能区要以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，因地制宜地发展不影响主体功能定位的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。要对各类开发活动进行严格管理，尽可能减少对自然生态系统的干扰，不得损害自然生态系统的稳定和完整性。在禁止开发区域的重点生态功能区，是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，需要在国土开发空间中禁止进行工业化、城镇化开发的区域。《全国主体功能区规划》确定的国家禁止开发的重点生态功能区共1443处，总面积120万平方公里，并规定规划生效后新设立的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园，自动进入禁止开发的区域。这部分区域要依据法律法规和有关规定进行强制性保护，严格控制人为因素对自然生态和自然文化遗产原真性、完整性的干扰，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，引导人口逐步有序转移，实现污染物“零排放”，改善环境质量。
（2）关于在生态环境敏感区、脆弱区划定生态保护红线。生态环境是指影响生态系统发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总和，是以整个生物界为中心和主体，包括围绕生物界并构成生物生存所必需条件的所有外部空间和无生命物质，如大气、土壤、阳光等。所谓生态环境敏感区，是指对外界干扰和环境保护反应敏感，易于发生生态退化的区域，包括土壤侵蚀敏感区、沙漠化敏感区、盐渍化敏感区、石漠化敏感区和冻融侵蚀敏感区等。生态环境脆弱区，也称生态交错区，是指两种不同类型生态系统交界过渡区域。这些交界过渡区域生态环境条件与两个不同生态系统核心区域有明显的区别，是生态环境变化明显的区域。主要包括：自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地、饮用水水源保护区；基本农田保护区、基本草原、森林公园、地质公园、重要湿地、天然林、珍稀濒危野生动植物天然集中分布区、重要水生物的自然产卵场及索饵场、越冬场和洄游通道、天然渔场、资源性缺水地区、水土流失重点防治区、沙化土地封禁保护区、封闭及半封闭海域、富营养化水域；以居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等为主要功能的区域，文物保护单位，具有特殊历史、文化、科学、民族意义的保护地。针对我国生态环境敏感区、脆弱区生态系统结构稳定性较差，易受外界干扰发生退化，威胁人居环境安全的现实情况，在《全国生态功能区划》中的生态环境敏感区和《全国生态脆弱区保护规划纲要》中的生态脆弱区范围内，识别生态环境敏感性主要特征，通过开展水土流失、土地沙化、石漠化等生态环境敏感性评价，对区域生态环境敏感性进行等级划分，并明确其空间分布，将敏感性等级高、易受人为扰动的区域划定为生态保护红线。
二、关于自然文化保护区域的保护
本条第二款规定了对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施予以保护，严禁破坏。其中，自然生态系统是指在一定的时间和空间范围内，依靠自然调节能力维持的相对稳定的生态系统，如原始森林、海洋等。水源涵养区域是指通过恢复植被等措施，调节、改善水源和水质的区域，如三江源区域。我国是世界上自然生态系统最完整、生物多样性最丰富的国家之一，广袤的国土上分布着大量具有保护价值的自然和文化遗产。加强这些系统和区域的保护，防止其丧失原真性、完整性，是环境保护工作的重要组成部分。本条赋予了各级政府保护这些自然文化保护区域的职责，具体途径包括：
1．设立自然保护区。依照1994年国务院发布的《自然保护区条例》，自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。凡具有下列条件之一的，应当建立自然保护区：（1）典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域；（2）珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；（3）具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠；（4）具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹；（5）经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，需要予以特殊保护的其他自然区域。自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。条例还对自然保护区的建设和管理作了具体规定。
2．保护人文遗迹。人文遗迹，又叫文化遗产，是前人创造的可以用来表明特定历史时期文化特征的旧迹。按照1985年我国批准加人的《保护世界文化和自然遗产公约》的规定，文化遗产包括三大类：（1）古迹，即从历史、艺术或科学角度看具有突出的普遍价值的建筑物、碑雕和碑画、具有考古性质的成分或构造物、铭文、窟洞以及景观的联合体；（2）建筑群，即从历史、艺术或科学角度看在建筑式样、分布均匀或与环境景色结合方面具有突出的普遍价值的单立或连接的建筑群；（3）遗址，即从历史、审美、人种学或人类学角度看具有突出的普遍价值的人类工程或自然与人的联合工程以及包括有考古地址的区域。人文遗迹是人类历史发展的见证，以其独特的属性而在科学、文化、历史、美学和教育方面具有极高的价值，一旦遭到破坏便很难恢复。因此，应当采取有效措施予以保护。2006年，文化部制定了《世界文化遗产保护管理办法》，对列入联合国教科文组织《世界遗产名录》的世界文化遗产和文化与自然混合遗产中的文化遗产部分的保护和管理作了具体规定。
3．保护古树名木。1992年国务院发布的《城市绿化条例》规定，百年以上树龄的树木，稀有、珍贵树木，具有历史价值或者重要纪念意义的树木，均属古树名木。对城市古树名木实行统一管理，分别养护。城市人民政府绿化行政主管部门，应当建立古树名木的档案和标志，划定保护范围，加强养护管理。在单位管界内或者私人庭院内的古树名木，由该单位或者居民负责养护，城市人民政府绿化行政主管部门负责监督和技术指导。严禁砍伐或者迁移古树名木。因特殊需要迁移古树名木，必须经城市人民政府绿化行政主管部门审查同意，并报同级或者上级人民政府批准。
【审判实践中应当注意的问题】
在环境保护诉讼中，司法机关作为保护公民基本权利和维护社会公正的最后一道防线，要寻求各方利益的平衡。审判理念上，不仅要坚持保护环境，同时也要维护经济发展，不能因保护环境阻碍社会经济的发展，也不能因经济发展就以牺牲环境为代价。行政审判的目的不仅仅局限于对具体行政行为的合法性进行审查，促进依法行政，还包含了通过行政协调、和解等方式妥善化解行政争议，切实解决行政纠纷和矛盾。在有关环境保护的行政案件审理过程中，人民法院要取得政府及环境保护主管部门的积极配合和大力支持，在运用司法手段的同时合理调配行政资源，促进行政案件的协调和解和妥善处理。
在审判实践中，破坏生态环境犯罪案件时有发生，不法分子为获取非法利益，非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、非法收购国家重点保护植物、非法采伐国家重点保护植物、非法采矿等，大肆破坏珍贵动植物资源和生态环境，并造成严重后果。因此，应当坚持严厉打击犯罪、优先资源保护、适度限制开发、维护生态安全的原则，同时加大法制宣传力度，增强当地群众的法律意识和保护生态环境意识。
