【条文主旨】
本条是关于开发利用自然资源环境保护要求和保护生物多样性的规定。
【条文理解】
一、关于开发利用自然资源的环境保护要求
我国自然资源开发利用范围广、面积大，但资源开采条件有限、技术水平较低，对生态环境的影响巨大。自然资源开发利用对生态环境的影响主要表现在三个方面：（1）造成生态破坏。开采改变土层结构，降低土地使用功能，破坏地表植被，加剧水土流失，造成生态环境恶化。（2）破坏土地资源。据煤炭行业的不完全统计，我国约2万多个煤矿矿井分布在全国1300个县市，煤矿开采毁损和压占土地达75万公顷，而且煤炭开采对土地资源破坏的影响长期存在，有的甚至会持续几十年到上百年。（3）造成水资源损失和破坏。因此，加强自然资源开发利用中的环境保护工作，非常有必要。
依照本条第一款，开发经营者在开发利用自然资源时，负有以下两项义务：
1．合理开发，保护生物多样性，保障生态安全。考虑到自然资源开发对生态环境的影响，合理开发就成为自然资源开发首要遵守的要求。比如，1996年修正的《
矿产资源法》规定，国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针。开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求。开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。1998年修正的《
森林法》也规定，国家对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积。禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。这些都是自然资源开发过程中应当遵守的。合理开发可以从源头上防止对生态环境的破坏。
2．依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予实施。比如，在矿产资源开发利用方面，《矿产资源法》规定，耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。财政部、国土资源部、国家环保总局于2006年发布了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，明确要逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制。地方环境保护、国土资源主管部门应当组织有资质的机构对试点矿山逐个进行评估，按照基本恢复矿山环境和生态功能的原则，提出矿山环境治理和生态恢复目标及要求。地方国土资源、环境保护主管部门应当督促新建和已投产矿山企业根据上述要求，制订矿山生态环境保护和综合治理方案，并提出达到矿山环境治理及生态恢复目标的具体措施。在此基础上，地方国土资源、环境保护主管部门要会同财政部门依据新矿山设计年限或已服役矿山的剩余寿命，以及环境治理和生态恢复所需要的费用等因素，确定按矿产品销售收人的一定比例，由矿山企业分年预提矿山环境治理恢复保证金，并列入成本。各地要按照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，由企业在地方财政部门指定的银行开设保证金账户，并按规定使用资金。又如，在土地开发利用方面，2004年修正的《
土地管理法》也规定，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。2011年国务院发布的《土地复垦条例》规定，土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规定编制土地复垦方案，并按照土地复垦方案开展土地复垦工作。矿山企业还应当对土地损毁情况进行动态监测和评价。土地复垦义务人应当建立土地复垦质量控制制度，遵守土地复垦标准和环境保护标准，保护土壤质量与生态环境，避免污染土壤和地下水。
二、关于保护生物多样性
生物多样性是生物（动物、植物、微生物）与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，包括生态系统、物种和基因三个层次。生物多样性是人类社会赖以生存和发展的基础，保护生物多样性才能保证生物资源的永续利用。我国是世界上生物多样性最为丰富的国家之一，拥有森林、灌丛、草甸、草原、荒漠、湿地等地球陆地生态系统，以及黄海、东海、南海、黑潮流域大海洋生态系；拥有高等植物34984种，居世界第三位；脊椎动物6445种，占世界总种数的13.7％；已查明真菌种类1万多种，占世界总种数的14％。我国生物遗传资源丰富，是水稻、大豆等重要农作物的起源地，也是野生和栽培果树的主要起源中心。据不完全统计，我国有栽培作物1339种，其野生近缘种达1930个，果树种类居世界第一。我国是世界上家养动物品种最丰富的国家之一，有家养动物品种576个。
当前，我国的生物多样性受到严重威胁。（1）部分生态系统功能不断退化。我国人工林树种单一，抗病虫害能力差。90％的草原不同程度退化。内陆淡水生态系统受到威胁，部分重要湿地退化。海洋及海岸带物种及其栖息地不断丧失，海洋渔业资源减少。（2）物种濒危程度加剧。据估计，我国野生高等植物濒危比例达15％～20％，其中，裸子植物、兰科植物等高达40％以上。野生动物濒危程度不断加剧，有233种脊椎动物面临灭绝，约44％的野生动物呈数量下降趋势，非国家重点保护野生动物种群下降趋势明显。（3）遗传资源不断丧失和流失。一些农作物野生近缘种的生存环境遭受破坏，栖息地丧失，野生稻原有分布点中的60％～70％已经消失或萎缩。部分珍贵和特有的农作物、林木、花卉、畜、禽、鱼等种子资源流失严重。一些地方传统和稀有品种资源丧失。
1992年6月，联合国环境与发展大会通过了《生物多样性公约》，我国于当年年底加入公约。2000年8月，我国签署了《卡塔赫纳生物安全议定书》，该议定书于2005年9月对我国正式生效。2010年，国务院通过了《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011～2030年）》。该计划阐述了我国生物多样性保护工作的成效、问题和挑战，明确了生物多样性保护战略，确定了生物多样性保护优先区域，列举了生物多样性保护优先领域与行动，具体包括开展生物多样性调查、评估与监测，加强生物多样性就地保护，促进生物遗传资源及相关传统知识的合理利用与惠益共享，加强外来入侵物种和转基因生物安全管理等。
从我国当前的实际情况看，保护生物多样性主要涉及防治外来物种入侵和合理开发利用生物技术两个方面。本条第二款对这两方面均作了规定。
1．防治外来物种入侵。外来入侵物种是造成生物多样性减少的主要因素之一。我国地域辽阔，气候类型复杂多样，是世界上受外来入侵物种危害最严重的国家之一。来自各地的外来物种都可能在我国找到合适的栖息地，我国各省、自治区和直辖市均有外来物种入侵。外来入侵物种不仅对生物多样性造成危害，也对经济发展和人类健康造成巨大影响。近年来，我国外来入侵物种呈现种类和数量增多、频率加快、蔓延范围扩大、危害加剧等趋势，已经成为危害我国生态安全的一个重大问题。
从立法的总体现状来看，我国还没有针对防范外来物种入侵制定专项的法律或法规，可以援引的条款散见于《
海洋环境保护法》《
动物防疫法》《植物检疫条例》《家畜家禽防疫条例》《陆生野生动物保护实施条例》等相关
法律法规中。在职责分工方面，主要有进出境动植物检疫局、农业部分布在全国各地的农技推广中心或植保植检站，以及林业局的森林保护（检疫）站等具体从事外来物种入侵防治工作。目前的主要工作集中在人类健康、病虫害及与杂草检疫有关的方面，并没有充分包含入侵物种对生物多样性、生态安全、可持续发展或自然生态系统破坏的相关内容，与从生物多样性保护角度控制外来物种的目标还有差距。
我国加入的《生物多样性公约》第8条规定，“每一缔约国应尽可能并酌情防止引进、控制或消除那些威胁到生态系统、环境或物种的外来物种。”第14条规定，缔约国应“对生物多样性产生严重不利影响的拟议项目进行环境影响评估，以期避免或尽量减轻这种影响”。我国加人的《卡塔赫纳生物安全议定书》是依据《生物多样性公约》的相关条款而制定的，是一份控制和管理转基因生物越境转移、过境、装卸和使用的国际法律文件，目的是保护生物多样性和保证人体健康免受转基因生物带来的潜在风险的影响。2004年《国务院办公厅关于加强生物物种资源保护和管理的通知》（国办发［2004］25号）要求，健全生物物种资源对外输出审批制度，并建立生物物种资源出人境查验制度。
总体而言，本条对防治外来物种入侵的规定，是我国环保立法的一大进步。相关法律法规和规定逐步健全，为防治外来物种入侵工作的顺利有效开展提供了基本依据。
2．合理开发利用生物技术。现代生物技术产业是高新技术产业，对经济发展和社会进步有着巨大的推动作用。生物技术在农业、医药、食品、环保、轻工等部门起着越来越大的作用，甚至有取代一些行业原有技术和工艺的趋势。生物技术产业可能成为21世纪的支柱产业之一，有人甚至还认为“基因世纪”即将到来。目前，我国生物技术已广泛用于农业、医药、环保、轻化工等重要领域，为生物技术创新和产业化奠定了良好基础。生物技术与产业已经开始从跟踪仿制到自主创新的转变；从实验室探索到产业化的转变；从单项技术突破到整体协调发展的转变。然而，生物技术本身也像其他事物一样，在功用和价值上存在两面性，有人将其称之为“双刃剑”。它在带给人类巨大利益的同时，也会带来其他负面影响。生物技术的发展与应用，最终在不同技术的转化和连接之上制作或改变一种产品，这种产品既可能与人类自身利益和基因资源休戚相关，也可能与人类赖以存在的生态环境资源（包括动物、植物、微生物以及其他自然资源等）紧密相连，它的效应既可能是积极的，其目的在于实现人类及其财产的增量，但也可能是消极的，其危害之一就在于破坏和威胁合理的生态规律。目前，对生物技术所可能引起的生态系统破坏、环境风险和安全问题，已经引起许多国家的关注。
20世纪80年代以来，以基因工程为代表的现代生物技术蓬勃发展，渗入到社会生活的诸多领域。转基因生物技术为人类带来利益的同时，也使人类和生态环境面临巨大风险。转基因生物可能引起食品安全问题，影响人体健康，也可能产生诸多生态环境安全问题，如生物多样性降低、害虫抗性增强，还可能产生其他非预期的环境风险。因此，在研发和利用转基因生物的同时，对转基因生物环境采取严格的安全管理，已成为国际共识和各国的普遍做法。
在转基因生物安全问题方面，我国有关部门先后制定并发布了一些关于转基因生物安全管理的行政法规和规章，如1993年《基因工程安全管理办法》、1996年《农业生物基因工程安全管理实施办法》、1999年《新生物制品审批办法》、2001年《农业转基因生物安全管理条例》《农业转基因生物安全评价管理办法》《农业转基因生物标识管理办法》《农业转基因生物进口安全管理办法》等，但这些条款主要集中于狭义的农业种植业领域。2002年卫生部发布实施了《转基因食品卫生管理办法》，2004年质检总局发布实施了《进出境转基因产品检验检疫管理办法》，2006年国家林业局发布实施了《开展林木转基因工程活动审批管理办法》。这些法规、规章是各部门根据自己的实际需要建立的部门转基因
生物安全法规，与我国生物技术的发展水平和转基因生物安全管理的实际需要存在相当差距。因此，有必要在本法中对研究、开发和利用包括转基因技术在内的生物技术作出规定。本条规定是立法的一大进步，为生物技术的合理开发利用奠定了基础。
【审判实践中应当注意的问题】
环境资源审判工作对法官的素质和专业水平提出了更高的要求。法官不仅要甄别相应的法律规范和法律基本原则，还要对某些技术指标进行参照和鉴别，除了具备系统的法律知识，还要掌握一定的科学技术知识，在现有法律依据不足和出现法律空白的情况下，能在保障生态安全的价值指引下，以最大限度地保护人类和环境为目标和宗旨作出裁判。[1]比如，对于当事人签订的引进外来物种的合同，由于存在破坏我国生物多样性，威胁我国生态系统和环境的风险，违反了我国加人的《生物多样性公约》的规定，应确认其合同违反法律的禁止性规定而无效。在资源开发利用纠纷中，行为人的活动虽然不是开发利用生物资源，例如矿产资源开发，修建水电设施的活动，但也可能对生物安全构成威胁，甚至造成生物物种的灭绝。规划部门在审批建设工程规划许可证时，可能会忽视此类建设给环境带来的影响。鉴于此类项目一旦建成，将会对生态环境带来不可逆转的破坏，因此，人民法院在审理相关案件时，应严格审查项目审批手续是否完备，是否对生态环境问题进行了充分考虑。
