【条文主旨】
本条是关于生态保护补偿制度的规定。
【条文理解】
生态补偿，主要是指对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，包括以下几方面主要内容：（1）对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；（2）通过经济手段将经济效益的外部性内部化；（3）对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；（4）对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。众所周知，环境问题具有外部性，而生态保护补偿就是将生态保护外部性内部化，让受益者支付相应费用，解决“搭便车”的问题。通过受益地区对为生态保护付出代价、作出贡献的地区提供补偿，达到环境质量改善的目的。建立、健全生态保护补偿制度，是建设生态文明的重要制度保障。在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，通过采取财政转移支付或横向的协商、通过市场规则等方式，对生态保护者给予合理补偿，是明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排，对于实施主体功能区战略、促进欠发达地区和贫困人口共享改革发展成果，对于加快生态文明建设、促进入与自然和谐发展具有重要意义。
我国现行《
森林法》《
草原法》《
渔业法》《
土地管理法》等法律对土地、林地、草原、水面、滩涂的使用及在各自领域的补偿问题作了一些规定。比如，《
矿产资源法》规定了关于关闭和迁移集体矿山企业的补偿办法。《
野生动物保护法》《
水土保持法》《自然保护区条例》等也有关于生态补偿的零星规定。1998年修正的《森林法》第八条第二款规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。”这是第一次从法律上直接对生态补偿作出的原则性规定。2008年修订的《
水污染防治法》第七条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”
原《环境保护法》没有规定生态保护补偿制度。2005年，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》规定，按照“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度，研究设立国家生态补偿专项资金。推行资源型企业可持续发展准备金制度。鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。积极探索市场化生态补偿机制。2005年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出：“完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”2007年党的十七大报告要求“建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。2012年党的十八大报告提出要“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出要“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”。2013年4月，全国人大常委会听取了国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告，报告提出要建立生态补偿长效机制，明确了生态补偿机制的主要方式。立法机关经研究，在本法增加了有关生态保护补偿的规定。将生态保护补偿制度写人环境保护法这部基础性法律，进一步明确了生态保护补偿的法律地位，有利于生态保护卒卜偿的贯彻实施。
在国家有关政策和立法的指导下，一些地方开展了积极探索。浙江省印发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，在全省范围建立健全生态补偿机制；福建省在九龙江、闽江、晋江流域开展了生态补偿试点工作；江苏省制定了《江苏省环境资源区域补偿办法（试行）》；辽宁省制定了《辽宁省东部重点区域生态补偿政策实施办法》；河北省制定了《在子牙河水系主要河流实行跨市断面水质目标责任考核并试行扣缴生态补偿金政策》；河南省出台了《沙颖河流域水环境生态补偿暂行办法》；山西省积极开展煤炭资源开发生态补偿政策试点；海南省正在研究制定《海南省生态补偿管理办法》，力争在地方政府立法方面有所突破；西藏自治区开展了草地生态保护奖励试点。这些工作为建立健全生态补偿机制提供积累了有益的经验。
从国外的情况看，世界各国也非常重视生态补偿制度的法制化。美国的生态补偿作为生态保护的基本制度，渗透在各行业单行法里。1960年，美国颁布了《森林多种利用及永续生产条例》，标志着美国的森林经营思想由生产木材为主的传统森林经营走向经济、生态、社会多效益利用的现代林业。1980年美国通过《环境综合性反应、补偿和责任法》［又名《超级基金法》（SUPERFUND ACT）］，1993年成立了“森林生态系统经营评价工作组”，对森林的经济管理向现代生态系统经营转变。日本于1993年通过《环境基本法》，确立了受益者负担原则。2006年修改了《森林法》，建立了保育林制度以及相应林地使用补偿制度。1975年，德国公布了《联邦保护和发展森林法》，并正式制定了森林经济、生态和社会三大效益一体化的林业发展战略。1991年，德国设立了生态补偿横向转移支付基金，其主体是州际财政平衡基金，专门用于解决生态补偿资金的地理空间分配问题。1999年，德国通过了生态税改革草案，并于2000年通过《德国持续生态税改革法案》。此外，德国林业委员会主席团进一步提出建设“生态账户”的补偿政策建议。美国、英国、德国建立了矿区的补偿保证金制度。如1977年，美国国会通过的《美国露天矿矿区土地管理及复垦条例》规定，矿区开采实行复垦抵押金制度，未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦；采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于复垦实施前老矿区土地的恢复和复垦。
总体来看，我国生态补偿制度建设取得了一些积极进展，但也存在很多问题。建立生态补偿机制的相关法规、政策滞后，关于生态补偿标准、补偿方式、资金来源等生态补偿机制的关键环节尚未取得突破，国家尚未建立起比较系统和完善的生态补偿政策体系。因此，本法把生态补偿制度确立下来，使国家生态环境补偿机制法制化，不仅是理论上的科学论断，也是实践中的客观要求，意义重大。
生态补偿制度的建立和实施，总体上不外乎两方面。（1）加强行政手段的运用，由政府通过财政转移支付等手段，推动生态补偿。（2）加强市场手段的运用，通过保护者与受益者之间的协商，达到生态补偿的目的。
1．国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。这是我国目前开展生态补偿的主要途径。由于不同区域的主体功能定位要依托行政区，生态保护地区和受益地区通常由不同的行政区管理，直接由生态保护地区向受益地区索取生态建设补偿费用难度较大，一般要通过国家或上级政府在受益地区征税，然后以财政转移支付形式向生态保护地区提供生态补偿费用。要做好这方面的工作，中央和省级政府可以设立生态建设专项资金列入财政预算，地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。按照完善生态补偿机制的要求，国家进一步调整优化财政支出结构。资金的安排使用，应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治以及污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度。大力支持开发利用沼气、风能、太阳能等非植物可再生燃能源，来保证“休樵还植”，以解决农村特别是西部地区农村燃能问题。需要注意的是，《环境保护法》第三十一条第二款明确规定：“有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。”这就明确了生态保护资金是专项资金，地方政府应确保其专项用于生态保护补偿，不得私分、挪用。
2．国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿，也就是横向生态保护补偿。从目前的情况看，完全寄托于政府的财政转移支付来做好生态补偿工作，也是不现实的。国家应当引导鼓励生态保护地区和受益地区之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。在这方面，地方已经积累了成功的经验。2011年3月，财政部、环境保护部印发《关于启动实施新安江流域水环境补偿试点工作的函》，明确由中央财政、浙江省和安徽省政府各出一部分资金，通过相互协商，开展跨省级行政区域水环境生态补偿试点。从实际运作情况看，效果明显。今后，应通过搭建协商平台，完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿管理，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。
【审判实践中应当注意的问题】
生态补偿是对在恢复和重建生态系统、修复生态环境的整体功能、预防生态失衡和环境污染综合治理中发生的成本费用的经济补偿的总称。[1]生态补偿根据主体不同可以分为国家补偿和社会补偿。根据补偿方式不同可以分为直接补偿和间接补偿。直接补偿一般由国家、受益人直接支付一定货币或者实物；间接补偿是政府通过向被补偿方或者被补偿地区提供优惠贷款和技术援助、减免税收帮助其发展经济等。根据补偿对象不同可以分为对生态建设者的补偿、对生态建设中受损者的补偿、对因生态建设而丧失发展机会者的补偿。在生态补偿方式上，主要采用资金补偿方式，即设立生态补偿基金。1998年修订的《森林法》首次从法律上直接对生态补偿作出原则性规定，在司法实务中较为常见的生态补偿基金纠纷案件集中于森林生态效益补偿基金领域。
《森林法》第八条规定：国家设立森林生态效益补偿基金，用于提
供生态效益的防护林和特种用途的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。2001年，财政部、国家林业局制定下发了《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》，后分别于2004年、2007年进行修订后下发了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，对重点公益林进行资金补助。2004年《中央森林生态效益补偿基金管理办法》第二条规定：中央补偿基金是对重点公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予一定补助的专项资金，由中央财政预算安排。第四条规定：中央补偿基金包括补偿性支出和公共管护支出，其中补偿性支出用于专职管护人员的劳务费或林农的补偿费等，公共管护支出用于病虫害防治、森林资源监测、防火及建立资源档案购置器材等。第五条规定了对不同权属的重点公益林的补偿性支出补助方式，其中规定国有林场经营管理的重点公益林，补偿性支出由上级财政部门和林业主管部门统筹安排，国有林场组织的专职护林员、技术人员、管理人员为专职管护人员，根据承担的任务量划分不同的补助标准。第十一条规定：县级财政部门或林业主管部门可采取报账制等方式拨付补偿性支出，也可将补偿性支出直接发放到个人手中，财政部门应对同级林业主管部门审核汇总后的重点公益林管护支出凭证严格审核，无误后及时拨付。第十三条规定：林业主管部门应与国有林场、自然保护区、村集体和集体林场等签订重点公益林管护合同，其他行业和个人与所在行政区域的县级林业主管部门签订，管护责任落实后再安排中央补偿基金。林业主管部门与国有林场等管护单位签订的合同使用本办法规定的统一格式。《中央森林生态效益补偿基金管理办法》所附格式内容为：管护区域与面积；管护单位未能履行合同规定管护义务拒不整改的，林业主管部门有权不支付或扣减补偿性支出，严重的，林业主管部门有权终止合同并追究管护单位责任；管护单位接受、服从林业主管部门等对公益林管护和补偿性支出使用管理的指导、监督、检查，并将有关情况向林业主管部门等汇报；履行了合同规定的各项义务，管护单位有获得补偿性支出的权利；合同有效期一年；等等。
以上
法律法规和规章规定的内容，表明森林生态效益补偿基金，实际上就是国家从有效保护和鼓励建设重点公益林出发，给予管护单位及人员的一种补偿性支出，而这种补偿是与国家对森林资源的有效管理紧密联系在一起的。如补偿基金需由中央财政预算拨付、财政部门及林业主管部门审核批准，特别是还需由林业主管部门与管护单位签订《管护合同》，这种合同就是一种行政合同，管护单位是没有自己选择余地的，只能按照固定格式填写及签字盖章，如未尽到管护义务，林业主管部门就可不支付或扣减补偿性支出，情节严重的，可终止合同并追究责任。这是比较典型的由林业主管部门实施的具体行政行为，而非民事法律关系。森林生态效益补偿基金的申报、审核、拨付、发放、监督、检查以及确定管护人、落实管护责任等，属于林业等主管部门行政职能管理的范围，不属于人民法院民事诉讼受理的范围，属于行政诉讼的受理范围。实践中，生态林管护人通过签订承包合同将生态林发包给他人，由此产生了承包人对于森林生态效益补偿基金是否可以主张权利的问题。如果承包人认为依据承包合同自己就是实际管护单位和实际管护人，补偿基金应由自己享有，那么承包人就应向林业主管部门书面申报或要求变更管护单位或实际管护人，即通过向行政主管部门提出主张及行政复议、行政诉讼的途径加以解决。
