【条文主旨】
本条是关于海洋环境保护的规定。
【条文理解】
海洋是环境的重要组成部分,海洋环境是指地球上连成一片的海和洋的总水域,包括海水、溶解和悬浮于水中的物质、海底沉积物和生活于海洋中的生物。海洋环境是人类文明的摇篮,是人类生产生活所需物质的来源,随着时代的进步和经济的发展,对海洋进行开发利用也是社会发展的必然,海洋环境与人类之间的相互影响也日益增大。海洋环境污染和生态破坏触目惊心,不仅毁坏海洋生物赖以生存的空间,还会影响和阻碍海洋经济的可持续发展。因此,保护和改善海洋环境必然是环境保护工作的重要组成部分,也是国务院和沿海地方各级人民政府必须履行的职责。
本条的核心在于明确海洋环境保护的具体法律适用问题。我国于1982年制定了《
海洋环境保护法》,并于1999年、2013年进行了修订。2013年修订的《海洋环境保护法》对海洋环境保护的内容作了具体规定。国务院还制定了一系列海洋环境保护方面的行政法规,有关部门也出台了很多海洋环境保护方面的标准,基本形成了海洋环境保护的制度框架体系,海洋环境保护工作应当依照本法和海洋环境保护法等法律法规的规定执行。
一、在向海洋排放污染物、倾倒废弃物方面
海洋环境保护法规定,直接向海洋排放污染物的单位和个人,必须按照国家规定缴纳排污费。向环境排放污染物的行为一方面是人类活动耗损了环境资源,另一方面是破坏了人类生存的环境质量。国家作为环境质量的主要义务人,应该向所有排污者征收排污费。缴纳排污费是排污行为人使用环境资源和对环境造成污染损害的部分经济补偿。向海洋倾倒废弃物,必须按照国家规定缴纳倾倒费。倾倒费是指一切向海洋倾倒废弃物者,都必须按照国家的有关规定,缴纳用于补偿海洋环境污染的费用。实行征收倾倒费制度的作用:(1)补偿环境资源的损失,把收取的费用用于海洋环境的恢复和整治;(2)限制和控制海上倾倒活动。
二、在海岸工程建设方面
依照《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》的定义,海岸工程项目是指位于海岸或者与海岸连接,工程主体位于海岸线向陆一侧,对海洋环境产生影响的新建、改建、扩建工程项目。海洋环境保护法规定,国务院环境保护主管部门负责海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作,并专设一章,规定防治海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害。
三、在海洋工程建设方面
为了与海洋环境保护法保持一致,本法将原条文中的“海洋石油勘探开发”修订为“海洋工程建设”。依照《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》的定义,海洋工程是指以开发、利用、保护、恢复海洋资源为目的,并且工程主体位于海岸线向海一侧的新建、改建、扩建工程。国家海洋行政主管部门负责全国防治海洋工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作,并专设一章,规定防治海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害。
【审判实践中应当注意的问题】
由于海洋环境的特殊性,一旦发生污染海洋、破坏海洋生态的行为,影响范围巨大,造成的损失难以衡量。在海洋环境保护方面,我国海洋环境保护法、
刑法等法律、行政法规规定了实施污染海洋、破坏海洋生态等行为应当承担的民事、行政、刑事责任。在实践中,国家海洋行政主管部门对此类行为进行行政处罚,要求其承担行政责任,可以进一步提起环境民事公益诉讼追究其民事责任。除此之外,如果造成重大环境污染,还应该追究其刑事责任。司法机关应该相互配合,对此类侵害公共利益的重大环境污染事故展开调查,追究其刑事责任。承担法律责任是保护海洋环境领域的一个视角,只有综合运用民事责任、行政责任、刑事责任,“多管齐下”,才能警戒其他类似从业人员,认真遵守法律法规,杜绝违规操作;才能防范在事故发生之后的隐瞒不报、任由污染扩大等情况发生;才能真正维护受害者的合法权益,切实保护海洋生态环境。
我国当前海洋环境污染有四大类:(1)陆源性污染,这种污染种类多,排放数量大,对近海环境影响很大;(2)向海洋倾倒废弃物,这是过去处理废弃物的一种基本方法,但对海洋生态系统产生了巨大的影响,我国目前严格限制海洋倾废;(3)船舶及有关作业活动造成的污染,主要是船舶油污损害,包含运油船舶在运输过程中发生碰撞、触礁等海难事故导致运载油类泄漏,运油船舶在卸油过程发生操作及机械事故导致原油泄漏,非运油船舶发生海难事故导致燃油泄漏,船舶泄漏有害物质;(4)港口等海岸工程建设和海上油田等海洋工程建设污染,这是当前及未来海洋环境最大的潜在风险,也是海洋环境案件审理面临的最大挑战。
在海洋环境污染侵权诉讼中,海洋污染损害了众多人的利益,案件发生有明显的群发性、系列性、潜在性的特点。这类案件的原告少则几个,多则十几个甚至几十个,而且有的案件虽然只有几个原告提起诉讼,但是往往还存在大量尚未立案的潜在案件,成为影响社会稳定的潜在隐患。因而群体性诉讼是海洋环境污染损害赔偿之诉的常态,这些系列案件都具有共同的环境污染侵权行为,但是损害后果不同,各自对各自诉讼请求的举证承担责任。司法实践中,要处理好群体性海洋环境侵权诉讼,主要做好以下几个方面:
一、合理界定诉讼主体
海洋污染主要受海洋环境保护法以及我国加入的公约调整。私益诉讼中,由于环境污染行为遭受人身、财产损害的公民、法人和其他组织都可以向污染者主张权利。在公益诉讼中,法律规定的机关和有关组织可以对环境污染行为提起诉讼。海洋环境保护法通过授权,使行使海洋监督管理权的部门具有了对海洋资源污染损害的索赔主体资格,包括海洋与渔业行政主管部门[1]、渔政海监部门[2]、环境保护主管部门[3]、海事行政主管部门[4]均可以就海洋环境资源损害提出赔偿。
二、统一海洋环境污染案件的受理标准
人民法院受理海洋环境污染诉讼时,应分别按照《
民事诉讼法》第五十五条、第一百一十九条的规定进行审查。
三、综合确定海洋环境污染、生态破坏损害赔偿范围
1.对人身、财产造成的损害。对仅仅造成财产损害的,以及造成人身伤害而引起的财产性损害,应予全部赔偿。范围包括对财产造成的直接损失和可得利益损失,即天然水产品直接经济损失和天然渔业资源损失;造成人身伤害而引起的医疗费、误工费、护理费、伤残补助费、丧葬费、死者生前抚养的人的必要生活费等财产性损失;对污染造成的精神损害、生活利益损害、潜在的健康损害应坚持限制性赔偿原则,给予适当赔偿。
2.污染治理费用。环境保护主管机关在发生海洋环境污染、生态破坏后,投入大量人力、物力、财力进行清污、排险等工作的花费。
3.生态恢复费用。主要包括海洋水质环境恢复费用;沉积物、生物、微生物、浮游植物、动物恢复费用;海洋环境容量恢复费用,海洋生态服务功能恢复费用;所采取的恢复方案的研究费用;损失认定及恢复的检测评估费用;调查费用等。