【条文主旨】
本条是关于建设项目和防治污染设施“三同时”制度的规定。
【条文理解】
本条是对原《环境保护法》第二十六条的修改,将“防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后,该建设项目方可投入生产或者使用”,修改为“防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求,不得擅自拆除或者闲置”。这样的修改顺应了简政放权、减少行政审批的发展趋势,减轻了企业的负担。
“三同时”制度是我国在总结环境保护实践经验过程中创造出的一项控制新污染源的法律措施,即要求建设项目防治污染设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。早在1973年8月国务院制定的《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》中,就初步予以规定,1979年9月颁布的《环境保护法(试行)》、1984年5月颁布的《
水污染防治法》也作出了相应规定。经过多年实践,1998年11月国务院发布了《建设项目环境保护管理条例》,对建设项目“三同时”制度作出了比较完整、具体的规定。具体而言,同时设计是指建设项目的初步设计,应当按照环境保护设计规范的要求,编制环境保护篇章,并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表,在环境保护篇章中落实防治污染设施的投资概算。同时施工是在建设项目施工阶段,建设单位应当将防治污染设施的施工纳入项目的施工计划,保证其建设进度和资金落实。同时投产使用是指建设单位必须把防治污染设施与主体工程同时投入运转,不仅指正式投产使用,还包括建设项目试生产和试运行过程中的同时投产使用。
环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法和制度。环境影响评价制度最早见于美国1969年《美国国家环境政策法》第一百零二条,因环境影响评价制度的实施,对防止环境受到人类行为的侵害具有科学预见性,这项制度很快便在世界上广为传播。我国环境影响评价制度始于1978年,中共中央在批转国务院《环境保护工作汇报要点》的报告中,首次提出了开展环境影响评价工作的意向。1979年9月颁布的《环境保护法(试行)》首次对环境影响评价制度在法律上予以规定,此外,其他环境污染防治法律如《
大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境
噪声污染防治法》和《
海洋环境保护法》,对建设项目实行环境影响评价也作出了规定。2002年,全国人大常委会通过了《
环境影响评价法》,以专门立法的形式确立了环境影响评价制度。
【审判实践中应当注意的问题】
环境保护法对于环境影响评价作了原则性的规定,全国人大法律委员会在关于《环境保护法(修订草案)》审议结果的报告中做了说明:本次环境保护法修改针对环境保护领域的共性和突出问题,修改和完善了一些重要制度。其他在本法施行前公布的环境保护法律与本法不一致的,适用本法;本法没有规定的,适用其他环境保护法律的规定。2003年9月1日施行的《环境影响评价法》更为具体的规定了违反环境影响评价制度的法律责任,其第三十一条规定:“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件,或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件,擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续;逾期不补办手续的,可以处5万元以上20万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意,建设单位擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,可以处5万元以上20万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。海洋工程建设项目的建设单位有前两款所列违法行为的,依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。”第三十二条规定:“建设项目依法应当进行环境影响评价而未评价,或者环境影响评价文件未经依法批准,审批部门擅自批准该项目建设的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由上级机关或者监察机关依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
实践中,建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已经建成建设项目,同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的,应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条和《建设项目环境保护管理条例》的规定作出处罚。对于建设项目环境影响评价文件获得批准后,在项目建设过程中,防治污染的设施不按照环境影响评价文件的要求运行,或者运行不符合环境影响评价文件的要求的,在验收时应严格掌握,如经过整改达到环保要求的,才应验收通过。
本法第六十一条、第六十三条第一项进一步明确了违反环境影响评价制度应当承担的行政责任。第六十一条规定:“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状。”第六十三条规定:“建设项目未依法进行环境影响评价,被责令停止建设,拒不执行,尚不构成犯罪的,除依照有关
法律法规规定予以处罚外,由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处十日以上十五日以下拘留;情节较轻的,处五日以上十日以下拘留。”
环境保护主管部门依据《环境影响评价法》第三十一条第一款规定责令建设单位停止建设,如果建设单位不提起诉讼又不履行停止建设的决定,环境保护主管部门可以依法向人民法院申请强制执行。建设单位未依法进行环境影响评价,严重污染环境,符合《
刑法》第三百三十八条规定的,应当依法追究刑事责任。