【条文主旨】
本条是关于排污许可管理制度的规定。
【条文理解】
本条是新增的条款。
排污许可管理制度，是指对从事排放污染物的活动，必须向有关环境保护主管部门提出申请，经审查批准并发给相应的许可文件后才能从事排污活动的一整套管理制度。
20世纪80年代中期以后，国内一些城市环境保护主管部门开始探索实行“排污许可”制度。天津、苏州、扬州、厦门等10余个城市在排污申报登记的基础上，向企业发放污染物排放许可证。20世纪90年代，云南、辽宁、上海、江苏、福建等省市经过试点和总结，在地方性环境保护法规中规定了排污许可证制度。广东、上海、四川、重庆、山西、深圳、杭州等省市则由人民政府通过制定专门的排污许可证管理办法，或以批准环境保护主管部门报送的排污许可证工作方案的方式，在本地区施行排污许可证制度。
1988年3月，原国家环境保护局发布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出在浓度控制的基础上，通过排污申报登记，向企业发放水污染物排放许可证。根据该规定，各地环境保护主管部门结合本地区实际情况，在申报登记的基础上，分期分批对重点污染源和重点污染物实行排放许可证制度。1989年7月，《
水污染防治法实施细则》规定，对企业事业单位向水体排放污染物的，实行排污许可证管理。1995年《淮河流域水污染防治暂行条例》规定，“持有排污许可证的单位应当保证其排污总量不超过排污许可证规定的排污总量控制指标。”2000年3月，国务院修订的《水污染防治法实施细则》规定，地方环保部门根据总量控制实施方案，发放水污染物排放许可证。2001年7月，原国家环境保护总局发布了《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》。2008年2月，新修订的《水污染防治法》第二十条明确规定，国家实行排污许可制度。直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。
2000年修订的《
大气污染防治法》规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可划定为主要大气污染物排放总量控制区；大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。
至此，我国《水污染防治法》《大气污染防治法》都明确了对水污染物和大气污染物实行排污许可管理制度。但是，由于排污许可管理制度与其他环境管理制度缺乏衔接，缺少具有操作性的详细规定，对无许可证排污或者不按许可证规定排污的行为也缺乏有效的处罚措施，排污许可管理制度施行的情况并不理想。据统计，当前全国有60％的污染物排放源没有排污许可证，有的地方至今从未发放过排污许可证；而有的地方发放的排污许可证仅仅作为一张证书存在，既没有与总量减排挂钩，也没有与环境容量挂钩，更没有与区域环境质量改善挂钩，流于形式；有的地方因为环境管理目标或计划缺乏稳定性和延续性，使得污染物控制指标经常变化，导致难以确定排污许可的要求。因此，尽管法律已经明确了排污许可管理制度，但制度的实施尚未达到规范排污行为的目的。
党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。”2014年4月24日修订的《环境保护法》以环境保护基本法的形式，对排污许可管理制度作出明确规定。下一步要做的是，制定详细的排污许可管理条例，对排污许可证发证范围、许可的内容、区域范围内重点污染物的可排放总量、企业排污量的核定、发证后的监管、排污许可管理制度与其他环境管理制度的有效衔接、违规处罚等问题作出规定。
从国际实践来看，并非对所有的排污者都实行排污许可管理，该制度主要是针对水污染物和大气污染物。排污许可管理制度的核心是将排污者应当遵守的有关国家环境保护的法律、法规、政策、标准、总量控制目标和环境保护技术规范等方面的要求具体化，有针对性地、具体地、集中地规定在每个排污者的排污许可证上，约束每个排污者的排污行为，要求其必须持证排污、按证排污。
实行排污许可管理制度，对环境保护主管部门提出了更高的精细化管理的要求。今后的环境执法不仅要在科学掌握本辖区的环境容量的基础上，结合环境质量要求，公正地分配排污量，还要对排污情况进行及时有效监督，对每一个被许可对象以及排污种类和数量进行连续准确的监测，以确定其排污数量是否符合排污许可证的规定，是否按照排污许可证的要求排放污染物。这对环境保护主管部门的监督管理能力、监管成本都提出了更高的要求。
为促进排污许可管理制度更有效地实施，本法在法律责任部分还作出了相应的罚则规定。本法第六十三条、第六十九条规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【审判实践中应当注意的问题】
一、要注意把握排污许可管理制度与重点污染物排放总量控制制度的关系
实行排污许可管理便于把对环境排放污染物的各类建设项目和经营活动纳入国家统筹管理，以保证上述活动对环境的损害可以控制在国家限定的范围之内。而实施排污许可管理制度的现实基础是国家对环境容量的总量控制，即各个企业的许可排污总量不超过经过科学核算的环境容量阈值。因此，在处理环境纠纷案件时，必须将排污许可管理制度与重点污染物排放总量控制制度二者结合起来作为一个整体看待。两项制度的结合使用，一方面可以促进企业自觉进行技术工艺改造，有利于实现工农业产能的整体更新，保障国家经济的健康快速发展；另一方面则有利于环境保护主管部门根据客观环境条件的变化，采取灵活的应对机制，及时发现环境违法行为，遏制环境损害。
1989年制定原环境保护法时并没有确立重点污染物排放总量控制制度和排污许可管理制度。在过去相当长的一段时期内，国内的环境管理和环境执法主要采取污染物排放浓度控制，即浓度达标就视为排污行为合法。但是，由于受到技术经济条件的限制，加之污染富集效应不断加剧，单一的浓度控制手段已经不能满足环保的客观要求。实践中出现的企业排污符合国家或者地方规定的标准，但仍然导致环境损害的后果，大多与缺乏排污许可和排放总量控制有关。通说认为，国家或者地方规定的污染物排放标准，是环境保护主管部门决定排污单位是否需要缴纳排污费和进行环境管理的依据，并不是确定排污者是否承担民事赔偿责任的界限，即使企业排污符合相关标准，给他人造成损害的，也应当根据有损害就要赔偿的原则，承担赔偿责任。这种观念的形成，与过去的超标排污与收取排污费挂钩、缺乏科学有效的污染物排放标准和污染物排放总量限额等密切相关。
在环境保护法已经确立重点污染物排放总量控制制度和排污许可管理制度的情况下，有必要对实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应承担的法律责任重新进行审视。
二、关于企业事业单位和其他生产经营者排污造成损害时的责任承担问题
（一）关于民事责任的承担问题
1．关于归责原则。《侵权责任法》第六十五条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”依照该规定，环境污染民事责任采用的是无过错责任的归责原则。结合《环境保护法》第四十五条的规定，企业事业单位和其他生产经营者的污染环境、破坏生态的行为适用无过错责任原则，但普通居民之间因生活污染产生的纠纷，仍应适用过错责任，由物权法规定的相邻关系解决。
2．关于企业事业单位和其他生产经营者按照排污许可证的要求排放污染物的情况下，如何承担民事责任的问题。对于企业事业单位和其他生产经营者按照排污许可证的要求排放污染物，即合规排放时可能产生的民事责任承担问题，本书在第十六条的理解与适用中已经做了详细阐述。总的原则是：鉴于国家确定污染物排放总量控制指标和给予企业事业单位和其他生产经营者排污许可，一方面受科学技术水平的限制，另一方面也会考虑国家整体经济发展的需要，因此，应当区分对人身、财产权益的损害（私益诉讼）和对环境公共利益的损害（公益诉讼）两种情形确定不同的举证责任分担原则和裁判尺度。在私益诉讼中，考虑到国家对污染物排放总量的控制和削减是循序渐进的，不可能一蹴而就，因此，即便生产经营单位严格遵守了国家和地方污染物排放标准和分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标，同时按照排污许可证的要求排放污染物且未排放排污许可证之外的其他污染物，也有可能会对他人的人身和财产权益造成损害。鉴于环境污染具有长期性、潜伏性、持续性、广泛性、复杂性的特点，有些环境侵权还涉及到一系列的物理、化学、生物、地理、医学等专业知识，让受害人对污染者的行为与其损害之间存在因果关系进行举证非常困难。如果让受害人承担举证责任，则受害人往往就要承担无法举证的不利后果，导致其损害无法得到救济。因此，在公民、法人和其他组织因人身和财产权益受到损害提起私益诉讼的情况下，即便企业事业单位和其他生产经营者有充分证据证明自己合法、合规、合标排放污染物，仍应由其承担其行为与损害之间不存在因果关系的举证责任，以便保护受害人的合法权益。在公益诉讼中，诉讼的主要目的是制止企业事业单位和其他生产经营者污染环境、破坏生态的行为，维护环境公共利益，而合规排污行为符合国家对有关环境容量的总量控制要求、污染物排放标准以及排污许可证的要求，并未侵害环境公共利益或者系在环境公共利益的可容忍范围内，合规排放对环境和生态造成的损害实际上是国家为了维持社会经济的正常运转所应该承担的合理代价。因此，此时的环境污染、生态破坏原则上应该由国家负责治理和恢复，而不是一概由企业事业单位和其他生产经营者承担民事赔偿责任。
（二）关于行政责任的承担问题
1．关于未取得排污许可证排放污染物时的行政责任。《环境保护法》第六十三条规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。《水污染防治法》第七十四条规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额2倍以上5倍以下的罚款。限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。《大气污染防治法》第四十八条规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处1万元以上10万元以下罚款。限期治理的决定权限和违反限期治理要求的行政处罚由国务院规定。
2．关于环境保护主管部门不发放排污许可证时的行政诉讼纠纷。《环境保护法》第四十五条规定的排污许可管理制度属于典型的环境行政许可。根据该条规定，企业事业单位和其他生产经营者应当取得排污许可证，并按排污许可证的要求排放污染物；没有取得排污许可证的，不得排放污染物。同时，本法第四十四条规定了重点污染物排放总量控制制度，要求对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。因此，企业事业单位和其他生产经营者在申请新的排污许可时，很可能会遇到环境保护主管部门以该区域已经超过了国家重点污染物排放总量控制指标或者属于未完成国家确定的环境质量目标的地区为由拒绝作出行政许可的情形。
依据《
行政诉讼法》第十一条第一款第四项的规定，如果企业事业单位和其他生产经营者认为符合法定条件申请环境保护主管部门颁发排污许可证，但环境保护主管部门拒绝颁发或者不予答复的，可以提起诉讼。依据《行政诉讼法》第三十七条、第三十八条的规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，上述企业事业单位和其他生产经营者可以先向上一级行政机关或者
法律法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。如果是选择向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。
人民法院在处理此类纠纷时，应结合本法第四十四条和四十五条的规定综合考虑国家对一定区域内污染物排放总量的控制指标、控制指标的饱和度、控制指标是否具备内部调整可能以及企业事业单位和其他生产经营者排污申请的现实必要性等因素作出裁判。
3．关于企业事业单位和其他生产经营者依法排污仍受到行政处罚时的行政诉讼。通常情况下，企业事业单位和其他生产经营者严格按照排污许可证的要求排放污染物，不会因排污行为受到行政处罚。但由于一定区域范围内的排污单位往往不止一家，在污染物叠加、富集效应之下，有可能导致污染环境、破坏生态的后果。如果企业事业单位和其他生产经营者因此受到行政处罚，也可以依据前述法律规定提起行政诉讼。
人民法院处理此类纠纷时，应要求企业事业单位和其他生产经营者提供充分证据证明自己按照排污许可证的要求排放污染物。主要包括：（1）排放的污染物没有超出排污许可证确定的污染物种类、浓度和数量等；（2）排放污染物时的处置程序是合乎规程、无瑕疵的；（3）污染物排放监测数据是连续的、无人为修改痕迹的等等。同时，对于环境保护主管机关，除了要求其提供作出具体行政行为的相关证据外，还应要求其提供其所负责的行政区域内的国家重点污染物排放总量控制指标、区域范围内排污企业的总体情况、指标控制和消减情况等。
（三）关于刑事责任的承担问题
《
刑法》第三百三十八条规定，违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。因此，如果企业事业单位和其他生产经营者未按照排污许可证的要求排放污染物，或者未取得排污许可证排放污染物，严重污染环境、破坏生态的，将依法承担刑事责任。依照《环境污染刑事案件解释》的规定，下列情形应承担相应的刑事责任：
1．企业事业单位和其他生产经营者在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质；非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上；非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准或者省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准三倍以上；私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质；两年内曾因违反国家规定，排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚，又实施前列行为；致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上；致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上，其他农用地十亩以上，其他土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏；致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上，或者幼树死亡二千五百株以上；致使公私财产损失三十万元以上；致使疏散、转移群众五千人以上；致使三十人以上中毒；致使三人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍；致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍以及有其他严重污染环境的情形之一的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
2．企业事业单位和其他生产经营者的非法排污行为致使县级以上城区集中式饮用水水源取水中断十二个小时以上；致使基本农田、防护林地、特种用途林地十五亩以上，其他农用地三十亩以上，其他土地六十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏；致使森林或者其他林木死亡一百五十立方米以上，或者幼树死亡七千五百株以上；致使公私财产损失一百万元以上；致使疏散、转移群众一万五千人以上；致使一百人以上中毒；致使十人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍；致使三人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍；致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍，并致使五人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍；致使一人以上死亡或者重度残疾以及有其他后果特别严重的情形之一的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
3．企业事业单位和其他生产经营者在实施非法排污行为时阻挠环境监督检查或者突发环境事件调查；闲置、拆除污染防治设施或者使污染防治设施不正常运行；在医院、学校、居民区等人口集中地区及其附近，违反国家规定排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质；在限期整改期间，违反国家规定排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的，应当酌情从重处罚；同时构成妨害公务罪的，应以污染环境罪与妨害公务罪数罪并罚。
4．企业事业单位和其他生产经营者有非法排污的犯罪行为，但及时采取措施，防止损失扩大、消除污染，积极赔偿损失的，可以酌情从宽处罚。
5．企业事业单位和其他生产经营者有上述犯罪行为的，依照
司法解释规定的相应个人犯罪的定罪量刑标准，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚，并对单位判处罚金。
