【条文主旨】
本条是关于突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置、事后恢复等工作的规定。
【条文理解】
本条是在原《环境保护法》第三十一条的基础上修订而来。
突发环境事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件。自1993年有环境统计数据以来，我国已发生近3万起突发环境事件，其中重、特大突发环境事件1000多起，突发环境事件造成了巨大的生态破坏和经济损失，严重威胁人民群众生命财产安全和身体健康，已经成为影响社会和谐稳定的重要问题。[1]原《环境保护法》第三十一条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。”《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中也明确提出要切实防范环境风险，加强环境监管。2007年8月，我国颁布了《突发事件应对法》，对突发事件的报告和处理制度作了较为详细的规定。此外，国务院及其有关部门还
颁布了一些涉及应对突发环境事件的规定，如1993年《核电厂核事故应急管理条例》、1995年《破坏性地震应急条例》、1997年《渔业水域污染事故调查处理程序规定》、2003年《突发公共卫生事件应急条例》、2003年《黄河重大水污染事故报告办法》、2003年《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》、2003年《三峡水库135米蓄水及运行期间重大水污染事件应急调查处理规定》、2007年《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报告办法（试行）》等。此次《环境保护法》修订中增加环境应急管理的内容，能够切实提高环境保护社会管理科学水平，充分体现了“环境保护是最大的民生”的理念。
一、政府在应对突发环境事件中的责任和作用
本条修订的主要内容之一就是增加了政府在应对突发环境事件时的责任。
1．各级人民政府及其有关部门应当依据我国2007年颁布的《突发事件应对法》的相关规定，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。根据《突发事件应对法》关于“国务院制定国家突发事件总体预案，组织制定国家突发事件专项应急预案”的要求，国务院已经制定了国家突发环境事件应急预案。预案按照突发事件严重性和紧急程度，分为特别重大环境事件（Ⅰ级）、重大环境事件（Ⅱ级）、较大环境事件（Ⅲ级）和一般环境事件（Ⅳ级）四级，并对适用范围、工作原则、组织指挥与职责、预防和预警、突发环境事件应急响应、应急保障以及后期处置作出了规定。如2008年5月12日，四川汶川发生里氏8.0级强烈地震后，环保部根据国务院部署全面启动《国家突发环境事件应急预案》，成立环保部防范和应对地震次生环境灾害应急指挥部，实施突发环境事件一级响应。
2．县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制。环境污染公共监测预警机制就是一套及时搜集和发现环境污染信息，对搜集到的信息进行快速分析处理，然后根据科学的信息判断标准和信息确认程序对环境污染的可能性作出准确的预测和判断的机制。这套机制的最终措施是要提前向公众发布预警信息，引起有关人员及全社会的警惕，避免人身健康和财产受到损失。如重度的大气污染对人民的生命健康和财产安全构成巨大的威胁。所以，环境保护部要求大部分地区按照《关于进一步做好重污染天气条件下空气质量监测预警工作的通知》（环办〔2013〕2号）和《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》（环办〔2013〕106号）的规定，及时发布空气质量预警信息，提出针对不同人群的健康保护和出行建议，启动相应的应急减排措施，积极应对重污染天气过程。
3．人民政府应对突发环境事件造成的影响和损失进行评估，并及时向社会公布评估结果，保障民众对环境的知情权。突发环境事件具有很强的破坏性，往往会对正常的社会秩序造成极大的干扰和破坏，因此，突发环境事件应急处置工作结束后，必须对事件造成的损害进行评估，只有在评估的基础上才能够开展下一步责任追究、赔偿等工作。另外，事故发生的原因、造成的危害后果以及后续处置措施和遗留影响等信息，受到突发环境事件影响的居民所重点关注，因此，有必要将相关信息告之，以消除民众心中的疑虑。
4．政府在处置其他突发事件时，要负有避免次生环境事件发生的义务。引发突发环境事件的原因主要有生产安全事故、交通事故、自然灾害和生产经营单位违法排污等，除生产经营单位违法排污引发的突发环境事件外，突发环境事件多由其他突发事件引发。2010年，环境保护部直接调度、处置的突发环境事件中，由其他突发事件次生的环境事件已占近90％的比例。在政府突发事件的应对工作中，如不重视次生环境事件的预防和处置，将对环境和人民群众的生命财产安全带来重大威胁。
二、企业事业单位在应对突发环境事件中的责任和作用
1．企业事业单位也应当依据突发事件应对法的相关规定，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。近年来发生的突发环境事件，大约有85％是由于企业原因造成的。其中，由于企业未认真开展环境风险隐患排查、治理而造成突发环境事件发生的占到了80％以上。在环境保护法中将企业事业单位作为防范处置突发环境事件的主体，体现了国家环保工作积极探索“全防全控的防范体系”和“防治一体的环保体系”思路，有利于形成“国家监察、地方监管、企业负责”的格局。
2．企业事业单位要制定突发环境事件应急预案，并报环境保护主管部门和有关部门备案。根据国务院应急办初步统计，我国已经制定各级、各类应急预案240万件，而突发环境事件应急预案仅有3500件。企业事业单位的突发环境事件应急预案管理工作基本处于无章可循的状况。有的单位没有编制突发环境事件应急预案，有的是把突发环境事件应急预案混淆于安全生产应急预案，有的则是照抄、照搬部门突发环境事件应急预案，针对性、实用性和可操作性极差。
3．在发生或者可能发生突发环境事件时，企业事业单位应采取应急处置措施。企业事业单位对其生产流程、厂区环境最为熟悉，对周边环境敏感点较为了解，同时，能够在第一时间获得突发环境事件信息。因此，企业事业单位应当负担先期处置的法律义务，只要其能够在突发环境事件发生后第一时间启动预案，采取措施，防止污染扩散，同时做好通报及信息报告工作，便可为后续应对处置工作赢得时间，降低事件对周边环境的影响，将损失降到最低。当前，部分生产经营单位未能履行参与突发环境事件应对工作的法律义务，影响了处置工作，造成事态扩大，导致“企业出事、政府处置、群众受害”的情况普遍存在。
【审判实践中应当注意的问题】
一、关于违反本条规定的行政责任问题
突发事件应对法规定了政府和企业事业单位针对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及事后恢复与重建等方面的具体权利义务。同时规定，地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正。地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门有未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件；迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果；未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生；未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果；不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调；未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作等情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。有关单位有未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件；未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件；未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大；突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果等情形之一的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。
《国家突发环境事件应急预案》规定，在突发环境事件应急工作中，有不认真履行环保
法律法规，而引发环境事件；不按照规定制定突发环境事件应急预案，拒绝承担突发环境事件应急准备义务；不按规定报告、通报突发环境事件真实情况；拒不执行突发环境事件应急预案，不服从命令和指挥，或者在事件应急响应时临阵脱逃；阻碍环境事件应急工作人员依法执行职务或者进行破坏活动等行为之一的，按照有关法律和规定，对有关责任人员视情节和危害后果，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；其中，对国家公务员和国家行政机关任命的其他人员，分别由任免机关或者监察机关给予行政处分。
《突发环境事件应急预案管理暂行办法》规定，应当编制或者修订环境应急预案的环境保护主管部门不编制环境应急预案、不及时修订环境应急预案或者不按规定进行预案备案的，由上级人民政府环境保护主管部门责令改正。应当编制或者修订环境应急预案的企业事业单位不编制环境应急预案、不及时修订应急预案或者不按规定进行应急预案评估和备案的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正；逾期不改正的，依据有关法律法规给予处罚。环境保护主管部门或者企业事业单位不编制环境应急预案或者不执行环境应急预案，导致突发环境事件发生或者危害扩大的，依据国家有关规定对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
二、关于企业事业单位的民事责任问题
《突发事件应对法》第六十七条规定：“单位或者个人违反本法规定，导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。”本法第四十七条第三款规定：“在发生或者可能发生突发环境事件时，企业事业单位应当立即采取措施处理，及时通报可能受到危害的单位和居民，并向环境保护主管部门和有关部门报告。”根据上述法律规定，企业事业单位因自身原因导致突发环境事件发生，或者非因自身原因引发突发环境事件，但在发生或者可能发生突发环境事件时未能及时采取措施处理的，应当依法承担民事责任。
《
海洋环境保护法》第九十条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。”第九十二条规定：“完全属于下列情形之一，经过及时采取合理措施，仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的，造成污染损害的有关责任者免予承担责任：（一）战争；（二）不可抗拒的自然灾害；（三）负责灯塔或者其他助航设备的主管部门，在执行职责时的疏忽，或者其他过失行为。”《
大气污染防治法》第六十三条规定：“完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成大气污染损失的，免于承担责任。”《
水污染防治法》第八十五条规定：“由于不可抗力造成水污染损害的，排污方不承担赔偿责任；法律另有规定的除外。水污染损害是由受害人故意造成的，排污方不承担赔偿责任。水污染损害是由受害人重大过失造成的，可以减轻排污方的赔偿责任。水污染损害是由第三人造成的，排污方承担赔偿责任后，有权向第三人追偿。”根据上述法律规定，如果突发环境事件是因不可抗力、第三方责任或者受害人过错造成的，且企业事业单位及时采取合理处置措施，避免突发环境事件的后果扩大的，可以依法不承担责任或者减轻责任。
三、关于企业事业单位或者个人的刑事责任问题
《
刑法》第三百九十七条规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”依照前述国家突发环境事件应急预案、突发环境事件应急预案管理暂行办法以及刑法的规定，环境保护主管部门或者企业事业单位不编制环境应急预案或者不执行环境应急预案，导致突发环境事件发生或者危害扩大的，或者有不认真履行环保法律法规引发环境事件，或者不按规定报告、通报突发环境事件真实情况，或者拒不执行突发环境事件应急预案，不服从命令和指挥，或者在事件应急响应时有临阵脱逃等行为的，都有可能构成犯罪而受到处罚。
