【条文主旨】
本条是关于环境信息公开的规定。对环境信息公开的主体、内容、方式以及公布违法者名单作出了具体规定。
【条文理解】
环境信息公开是贯彻环境保护法公众参与原则的基础性工作，是促进环境决策科学、合理，改善环境质量的有力武器。公众获取相关环境信息后，才能有效地参与环境保护工作，形成对环境保护工作强大的社会压力。环境信息的公开透明有利于消除误解、建立信任，可以防止形成环境群体性事件，维护社会稳定。环境信息是政府信息中与群众关系较为紧密的部分，《政府信息公开条例》规定环境保护的监督检查情况是重点公开的政府信息。环境信息公开已是国际普遍做法，多部国际条约都明确规定了环境信息公开原则。
一、环境信息公开的主体
政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。在环境保护领域，环境保护主管部门对环境保护工作实施统一监督管理，县级有关部门和军队环境保护部门依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。因此，《环境保护法》第五十四条规定环境信息公开的主体除了国务院环境保护主管部门、县级以上地方人民政府环境保护主管部门外，还包括县级以上地方人民政府其他负有环境保护监督管理职责的部门，如水利、农业、林业、公安、交通、国土等。
环境信息一方面要依法公开，另一方面要正确、统一，环境信息涉及多部门，如果一些环境信息内容“打架”，就会给社会带来困扰，不利于环境保护工作的开展，也不利于政府公信力的树立。因此，本条第一款规定了一些重要信息由国务院环境保护主管部门和省级以上人民政府环境保护主管部门统一发布。这与《
水污染防治法》中有关国务院环境保护主管部门统一发布国家水环境状况信息的规定是一致的。
二、环境信息公开的内容
原《环境保护法》只规定了定期发布环境状况公报，这次修改大大扩大了主动公开的环境信息范围，不仅包括环境保护主管部门的环境信息，还包括其他负有环境保护监督管理职责部门的环境信息；不仅包括宏观层面的国家环境质量信息、环境状况公报，也包括中观的重点污染源监测信息、环境监测信息、排污费的征收和使用情况，还有微观的环境行政许可、行政处罚、突发环境事件；不仅要公开环境行政处罚信息，还要向社会公布违法者名单；不仅要将环境信息向社会公布，还要将环境违法信息记人社会诚信档案，通过社会诚信档案向社会公开。
需要指出的是，环境信息公开作为政府信息公开的组成部分，除了适用本法规定外，还要适用《政府信息公开条例》以及环境保护主管部门、其他负有环境保护监督管理职责的部门出台的相关具体规定。本条规定是将一些重要的环境信息纳入主动公开的范围，是环境信息公开的最低要求，其他
法律法规、规章规定较宽的主动公开环境信息以及依申请公开的环境信息仍有效。《
循环经济促进法》第十八条规定：“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门，定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录。”《
清洁生产促进法》第八条规定：“国务院清洁生产综合协调部门会同国务院环境保护、工业、科学技术部门和其他有关部门，根据国民经济和社会发展规划及国家节约资源、降低能源消耗、减少重点污染物排放的要求，编制国家清洁生产推行规划，报经国务院批准后及时公布。”《
大气污染防治法》第二十三条规定：“大、中城市人民政府环境保护行政主管部门应当定期发布大气环境质量状况公报，并逐步开展大气环境质量预报工作。大气环境质量状况公报应当包括城市大气环境污染特征、主要污染物的种类及污染危害程度等内容。”《水污染防治法》第十九条规定：“国务院环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的省、自治区、直辖市予以公布。省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的市、县予以公布。县级以上人民政府环境保护主管部门对违反本法规定、严重污染水环境的企业予以公布。”还有《环境
噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《
放射性污染防治法》对环境信息公开的内容都作出了相应的规定。2007年，原国家环保总局出台的《环境信息公开办法（试行）》第十一条规定了环境保护部门应当向社会主动公开的20项政府环境信息：环境保护法律法规、规章、标准和其他规范性文件；环境保护规划；环境质量状况；环境统计和环境调查信息；突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置等情况；主要污染物排放总量指标分配及落实情况，排污许可证发放情况，城市环境综合整治定量考核结果；大、中城市固体废物的种类、产生量、处置状况等信息；建设项目环境影响评价文件受理情况，受理的环境影响评价文件的审批结果和建设项目竣工环境保护验收结果，其他环境保护行政许可的项目、依据、条件、程序和结果；排污费征收的项目、依据、标准和程序，排污者应当缴纳的排污费数额、实际征收数额以及减免缓情况；环保行政事业性收费的项目、依据、标准和程序；经调查核实的公众对环境问题或者对企业污染环境的信访、投诉案件及其处理结果；环境行政处罚、行政复议、行政诉讼和实施行政强制措施的情况；污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业名单；发生重大、特大环境污染事故或者事件的企业名单，拒不执行已生效的环境行政处罚决定的企业名单；环境保护创建审批结果；环保部门的机构设置、工作职责及其联系方式等情况；法律、法规、规章规定应当公开的其他环境信息。这些应该公开的环境信息在本法出台后仍然适用。
三、环境信息公开的方式
本条规定了环境信息的主动公开方式。按照《政府信息公开条例》的规定，政府信息公开包括主动公开和依申请公开两类。主动公开，是由行政机关将纳入主动公开范围的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。主动公开是行政机关建设法治政府、透明政府的重要举措，体现了行政自我约束和行政公开原则，主动公开范围的宽窄一定程度上体现了一国政府的透明度。考虑到目前环境的严峻形势，环境信息涉及广大群众的切身利益，因此本条重点对环境信息主动公开作了规定，对行政机关提出明确且较为严格的要求。《政府信息公开条例》第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。”第十八条规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。”
四、关于公布违法者名单
党的十八届三中全会报告中明确提出：建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。公布环境违法者名单是推进建立社会诚信体系加快完善现代市场体系的重要方面。环保领域的社会征信系统建设已经起步，2007年原国家环保总局与中国人民银行、银监会等联合发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，有超过4万条环保信息进入中国人民银行征信管理系统，一些商业银行据此对一些相关企业进行了限贷或者回收贷款。同时，环保领域已经建立违法“黑名单”公布制度。《清洁生产促进法》规定，省级人民政府负责清洁生产综合协调的部门、环境保护主管部门，根据促进清洁生产工作的需要，在本地区主要媒体上公布未达到能源消耗控制指标、重点污染物排放控制指标的企业名单，为公众监督企业实施清洁生产提供依据。将环境违法信息记人社会诚信档案以及向社会公布环境违法者名单，属于信息公开的特定方式，也是从企业社会名誉角度来加强环境保护管理的行政手段，将对违法者形成极大的威慑力，有利于遏制环境违法行为的高发。这两项制度在法律中得到进一步明确将为下一步实施提供法律依据，相关部门可以规定具体措施，如环境违法“黑名单”的公布时间、公布范围、公布载体、公布程序等。
【审判实践中应当注意的问题】
为加强政府信息公开行政案件的审理工作，准确适用《
行政诉讼法》《政府信息公开条例》等法律、行政法规的规定，《政府信息公开案件规定》规定，环境信息属于政府信息的重要组成部分，环境信息公开行政案件要严格按照
司法解释的规定处理。审判实践中要注意以下几个问题。[1]
一、做好环境信息公开行政案件的立案受理工作
根据《政府信息公开案件规定》第一条的规定，公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（1）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；（2）认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；（3）认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；（4）认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；（5）认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。根据上述规定第二条的规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（1）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；（2）要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；（3）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；（4）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律法规的规定办理的。
公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信
息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。
二、明确环境信息公开行政案件的被告
根据《政府信息公开案件规定》第四条的规定，公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以公开该政府信息的机关为被告。公民、法人或者其他组织对法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的，以该组织为被告。有下列情形之一的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告：（1）政府信息公开与否的答复依法报经有权机关批准的；（2）政府信息是否可以公开系由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定的；（3）．行政机关在公开政府信息前与有关行政机关进行沟通、确认的。
三、准确分配各方的举证责任
公民权利相对于公权力来说往往处于弱势，特别是在政府信息公开方面，这种信息占有的不对称性更加突出。司法解释在有关证据的条款中突出了对行政相对人一方的倾斜，以求得实质上的平衡。例如：被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的，被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明。被告拒绝更正与原告相关的政府信息记录的，应当对拒绝的理由进行举证和说明。被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。当然，按照行政诉讼法规定的举证责任分配原则，原告也应当就一些事项承担说明义务，比如：被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的，应当提供其向被告提出过更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据。此外，考虑到政府信息中的国家秘密有特殊的定密和审查权限，司法解释规定，被告能够证明政府信息涉及国家秘密，请求在诉讼中不予提交的，人民法院应当准许。这也是符合国际通行做法的。
四、采取适当的审理方式
政府信息公开行政诉讼解决的是政府信息能不能公开的问题，所以，在法院最后作出裁判前，都是假定不能公开的。因此，不能允许当事人像在其他案件当中查阅卷宗、交换证据那样自由查阅政府信息，否则诉讼也就不用往下进行了。国外有所谓“不公开单方审理”的规定，考虑到我国的实际情况，司法解释没有采用这种提法，而是规定：人民法院审理政府信息公开行政案件，应当视情采取适当的审理方式，以避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息。
五、明确不予公开范围
《政府信息公开案件规定》第八条规定，政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，人民法院应当认定属于不予公开范围。政府信息涉及商业秘密、个人隐私，但权利人同意公开，或者不公开可能对公共利益造成重大影响的，不受前款规定的限制。
六、采用正确的判决方式
1．紧扣政府信息能否公开这一焦点，使判决尽可能具体，以强化纠纷解决功能。例如，被告依法应当公开而不予公开政府信息的，人民法院应当判决被告在一定期限内公开。并非像以往那样，只能判决撤销，同时责令行政机关重新作出具体行政行为，不服再诉，导致诉讼循环往复，尘埃久难落地。即使被告逾期没有作出任何答复，只要原告一并请求判决被告公开或者更正政府信息且理由成立的，人民法院也不必只原则判决行政机关作出答复，而是可以直接判决其对政府信息予以公开或者更正。另外，人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，还可以判决被告限期公开可以公开的内容。
2．在预防性权利保护方面作出有益尝试。政府信息公开有一个特点，就是涉及商业秘密、个人隐私的政府信息一旦公开，就会造成不可逆转的权利侵害，事后再行救济显然“缓不济急”。为了体现“无漏洞且有效的权利保护”，司法解释规定：被告公开政府信息涉及原告商业秘密、个人隐私且不存在公共利益等法定事由的，人民法院应当判决确认公开政府信息的行为违法，并可以责令被告采取相应的补救措施；造成损害的，根据原告请求依法判决被告承担赔偿责任。政府信息尚未公开的，应当判决行政机关不得公开。同时，还对暂时权利保护作出明确：诉讼期间，原告申请停止公开涉及其商业秘密、个人隐私的政府信息，人民法院经审查认为公开该政府信息会造成难以弥补的损失，并且停止公开不损害公共利益的，可以依照《行政诉讼法》第四十四条的规定，裁定暂时停止公开。
3．判决结果直接回应原告具体的诉求，不搞答非所问。考虑到政府信息公开具有某些事实行为的特点，司法解释没有规定维持判决的方式，对于有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的。
4．坚持司法能动与司法克制的统一。在政府信息是否可以公开问题上，尊重行政机关的首次判断。例如，司法解释虽然规定人民法院可以直接作出要求行政机关一定期限内公开政府信息的判决，但同时规定，尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。
