【条文主旨】
本条是关于按日计罚制度的规定。
【条文理解】
针对环保领域存在的“违法成本低、守法成本高”的突出问题，为有效遏制环境违法高发态势，震慑排污企业，本次修订《环境保护法》参考其他国家和地区的环境保护法律关于按日计罚的有关规定，吸收我国地方立法和实践的有益经验，增加规定了按日计罚制度，即对于违法排污企业拒不执行行政处罚决定的，可以从责令改正之日的次日起，按照原处罚的数额按日连续处罚。同时，针对目前罚款数额一般是根据直接损失、违法所得、排污量等因素确定，忽视防治污染设施运行成本，导致有的企业宁愿承担较低的罚款，不愿运行防治污染设施的问题，本条第二款明确将防治污染设施的运行成本作为确定罚款的因素，有利于督促企业主动运行防止污染设施，从源头上减少排污，防止发生先污染后治理的问题。本条第三款赋予了地方法规更灵活的行政处罚设定权，目的是适应地方环境保护管理的不同需要，为地方环境保护立法留下空间，但地方性法规仅限于增加规定适用按日计罚的违法行为种类，不能改变本条第一款规定的按日计罚的计算标准。
一、实施按日计罚的目的
违法成本低是《环境保护法》修订过程中各方面反映突出的问题。这一问题既有立法层面的原因，也有法律执行方面的原因。立法方面的原因主要体现在有关法律法规规定的处罚数额相对较低，环境违法行为受到的处罚相对于污染防治成本比例失衡，普遍存在“守法成本高、违法成本低”的现象，导致企业宁可选择违法，承担相对轻微的法律责任，也不愿遵守法律，承担相对高的污染治理成本。法律执行方面的原因主要体现在对于持续性的违法行为是按照一个行为处罚还是按照多个行为处罚不明确。实践中，超标超总量排污、偷排污水、排放有毒物质、夜间违规建设噪声扰民等违法排放污染物的现象十分普遍。这类环境违法行为，具有一个共同特性，即持续性。它表现为企业的同一环境违法行为持续多日，甚至长达数月乃至数年。对这类具有持续性的违法行为，环保执法人员面临两难：如果只认定为一个违法行为予以处罚，有违过罚相当的原则；如果认定为多个违法行为予以处罚，又缺乏法律依据。
为了解决上述问题，本次立法修订增加规定了按日计罚制度，规定：对于违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。需要注意的是，实施按日计罚的根本目的不是罚款，而是督促企业改正违法行为。因此，不能认为适用按日计罚就可以怠于履行政府监管责任，对于情节严重的违法排污行为，应当采取进一步措施予以制止。
二、有关国家和地区的按日计罚制度
在有关国家和地区的环境立法中，广泛采用了按日计罚制度，美国、英国、加拿大、印度、新加坡、菲律宾等国的环境立法中都规定了按日计罚。这些国家的按日计罚制度可以分为两种模式：一种是对持续的违法行为直接进行按日计罚，即英美法模式。美国、加拿大和我国香港均采用这一模式。《美国清洁空气法》规定，可以对违法行为人违法的每一天，处以最高25000美元的罚款。《加拿大
水法》规定，对每个违法行为处5000加元以下罚款；某个违法行为如果被实施或者被持续达一天以上者，则每一天的行为，均被视为一个单独的违法行为。我国香港地区《水污染管制条例》规定，任何人未经许可向香港水域及内陆水域排放污水，即构成违法。如该项违法属持续违法，则可在该违法行为持续期间，另处每天罚款1万港币；向公用污水渠和公用排水渠排污的，每天罚款4万港币。另一种是企业违法行为发生后，先对其进行一定处罚并责令限期改正，逾期不改正的，再实施按日计罚，即大陆法模式。采用这一模式的有法国和我国台湾地区。我国台湾地区已经在环境立法方面全面实施了按日计罚制度，其《
水污染防治法》《空气污染防治法》《噪音管制法》《环境影响评估法》《土壤及地下水污染整治法》《资源回收再利用法》《海洋污染防治法》《废弃物清理法》等，都规定了按日连续处罚，并且还制定了详细的执行准则。如“水污染防治法”规定，企业或污水下水道系统排放废水违反相关规定的，处新台币6万元以上60万元以下罚款，并通知限期改善，届期仍未完成改善的，按日连续处罚。情节重大的，责令停工或停业，必要时可以废止排污许可证或勒令歇业。
三、我国地方环境保护立法与实践
我国有些地方也对按日计罚制度进行了探索和实践。《重庆市环境保护条例》规定，违法排污拒不改正的，环保部门可按罚款额度按日累加处罚。《深圳经济特区环境保护条例》规定，对违反排污许可、环境影响评价、试生产、“三同时”制度或者超标超总量排污等违法行为，可以实施按日计罚，额度为每日1万元。《宁夏回族自治区环境保护条例》规定，排污单位违法排污拒不改正的，环境保护主管部门可以按照本条例规定的处罚额度按日累加处罚。据了解，重庆从2007年实施按日计罚制度以来，共在69起案件中对违法企业进行了按日计罚，主要集中在无证排污或者超证排污领域，个案罚款额最高可达3000多万元，违法行为改正率大幅提高。按日计罚制度有效遏制了环境违法高发态势，对排污企业起到了很好的震慑效果。
四、按日计罚的具体内容
1．按日计罚的适用条件。按日计罚具有严格的适用条件，禁止滥用。根据本条规定，按日计罚适用于企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的情形。首先，企业事业单位和其他生产经营者应当存在违法排放污染物的行为，包括超标超总量排污，未批先建排污，未取得排污许可证排污，通过暗管、渗井等逃避监管的方式排污等等。其次，执法部门应当先依照有关法律法规的规定责令企业改正。按日计罚是为了弥补一般性处罚威慑力不足的缺陷，因此在发现企业违法排污的行为后，行政机关应当先责令其改正，而不是直接进行按日计罚。最后，企业需有拒不改正的情形。按日计罚针对的是企业拒不执行行政处罚决定的主观恶性较大的行为，因此，如果企业在责令改正期限内改正违法排污行为的，不适用按日计罚的规定。
根据《
行政处罚法》的规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，应当在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。但在本法规定按日计罚制度之前，一些地方立法已经对按日计罚制度作了有益探索，并不仅限于违法排污的情形。如《深圳经济特区环境保护条例》规定，未编制环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经审批，擅自开工建设或者投入生产、经营、使用的也可以进行按日计罚。鉴于当前严峻的环境形势，为了适应各地方环境污染状况的特点，满足各地方环境保护管理的不同需要，为地方环保立法留有空间，本法赋予了地方性法规更大的行政处罚设定权，授权地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加本条第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类，即除违法排放污染物的情形外，可以增加规定对其他环保违法行为实施按日计罚。但仅限于增加按日计罚的种类，不能改变按日计罚的计算标准。
2．按日计罚的起始期限。本条规定，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起按日连续处罚。从国际上规定按日计罚的两种模式来看，对持续的违法行为直接进行按日计罚的模式对违法行为的威慑力更直接、处罚额度更高，但这种模式对环保部门的监测能力要求较高，并且容易导致“放水养鱼”的现象。从目前我国环保执法能力和执法水平来看，先作出处罚决定再按日计罚的模式更符合我国实际，也更容易操作。执法部门可以责令企业限期改正，到期仍未改正的，可以推断企业自责令改正之日的次日起，一直存在违法行为。因此，按日计罚的起始时间为责令改正之日的次日。
3．按日计罚的计算标准。国际上规定按日计罚的数额一般有两种模式，一种是直接规定按日计罚的数额，一种是根据行政处罚的额度来规定。考虑到我国各地经济社会发展水平差异较大，各种环境违法行为的情节轻重也有所不同，难以确定一个科学的统一额度，如果规定跨度较大的罚款幅度，又使环保执法部门自由裁量权过大，易导致执法腐败。因此，本法规定按照原处罚的数额按日连续处罚。
我国有关环境保护单行法确定违法排放污染物的罚款数额一般有四种方式：（1）规定定额或是一定幅度的金额。如《
大气污染防治法》第四十八条规定：违法向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，处1万元以上10万元以下罚款。”（2）按照直接损失确定。如《水污染防治法》第八十三条第二款规定：“对造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的20％计算罚款；对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的30％计算罚款。”（3）按照违法所得确定。如《大气污染防治法》第五十三条规定：“制造、销售或者进口超过污染物排放标准的机动车船的，由依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以下的罚款；对无法达到规定的污染物排放标准的机动车船，没收销毁。”（4）按照缴纳排污费的数额确定。如《水污染防治法》第七十四条规定：“违法排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，处应缴纳排污费数额2倍以上5倍以下的罚款。”可以看出，目前有关法律法规对违法排污的罚款处罚，是按照违法行为的直接损失、违法所得、排污量等因素来确定的，这些因素都直接关系着违法排污行为对环境造成的损失，应当作为确定罚款数额的依据。此外，守法成本高、违法成本低是实践中的一个突出问题，违法排污的罚款数额往往会低于正常运行防治污染设施的成本，所以企业大都选择违法排污，这也反映出目前在确定罚款数额时忽视了运行防治污染设施成本这一因素。在今后的立法和执法中，在确定违法排污的罚款时，应当加以考虑。因此，本条第二款规定，前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。
五、行政执法中需要注意的问题
实施按日计罚的根本目的是督促企业改正违法行为，而不是罚款，不能无限期计罚。实施按日计罚仍不能有效制止违法排污行为的，应当及时采取进一步措施予以制止。按照本法第六十条的规定，对于超标排污或者超总量排污的违法行为，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业、关闭。有处罚权的行政执法部门应严格执行本条规定，认真履行监管职责，防止违法行为人逃避本条规定的处罚，更不能随意放宽责令改正期限，包庇、帮助违法行为人逃避处罚。同时，要及时采取措施制止排污行为，不能以罚款代替其他行政处罚。
【审判实践中应当注意的问题】
一、关于按日计罚的性质问题
罚款是环境行政处罚的一种形式，是环境保护主管部门依法强令违法者向国家缴纳一定数额的金钱，其作用在于强制剥夺违法者一定的财产权，促使其悔改，不再破坏生态或者污染环境，履行环境保护法规定的保护和改善环境的义务，属于行政处罚中的财产罚。适用本条规定“按日计罚”的条件是违法排污者已经受到罚款处罚，并被责令改正，但拒不改正的。之所以要从被责令改正次日起按照原罚款标准按日计罚，目的在于藉由不断增加的经济压力迫使违法行为人尽快履行法律责任，停止对于环境的侵害，同时对于连续的违法行为增加罚款数额体现过罚相当原则的要求。因此，“按日计罚”是督促违法排污人履行改正义务的措施和手段。
二、关于实施罚款的主体问题
环境行政处罚是环境保护主管部门对违反环境行政法律规范的行为人所实施的一种行政制裁。与刑事制裁、民事制裁相比，实施环境行政处罚的主体是特定行政机关和法律法规授权的组织。对此，《
行政诉讼法解释》第五十五条规定：“人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。人民法院审理行政案件不得对行政机关未予处罚的人直接给予行政处罚”，上述规定体现了行政处罚主体的特定性要求。人民法院在与政府有关部门和复议机构沟通交流中，应当处理好司法权与行政权的关系，不得参与行政机关对具体行政案件的处理，不得参加行政机关组织的具体执法活动，以保持司法的中立性和公信力。
三、关于不服罚款决定的救济问题
罚款的对象是作为行政相对方的公民、法人和其他组织。因违法排污受到行政处罚的企业事业单位和其他生产经营者，与监督管理部门存在监督管理的行政法律关系。受处罚的相对人不服罚款决定的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但提起行政复议或者行政诉讼，不停止处罚决定的执行。
四、关于受处罚行为的违法性问题
环境行政处罚的前提是行政相对方存在违反环境保护行政法律法规的违法行为。只有违法行为才产生行政处罚，这也是环境行政处罚与环境民事责任的一个显著区别。根据《侵权责任法》的规定，环境侵权责任是无过错责任，不以行为人违法或者有过错为构成要件。
五、关于适用本条的审查适用问题
按照本条规定，实施按日计罚必须依照法律规定的条件和幅度进行，并应遵循过罚相当原则，即罚款数额应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。人民法院审查适用本条规定按日计罚的行政处罚决定时，应当注意审查按日计罚的法定适用条件是否具备，罚款数额是否充分考虑了本条第二款所规定的防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素，是否符合过罚相当的原则。对于依法制裁破坏自然资源和污染环境违法行为的行政行为，应当给予维护和支持，以维护正常的行政管理秩序、经济秩序和社会秩序。
六、关于罚款决定的执行问题
当事人逾期不申请复议，也不提起诉讼，又不履行处罚决定时，环境保护主管部门可以申请人民法院强制执行以实现生效处罚决定。人民法院要依法审查环境行政非诉案件，对环境保护主管部门依法申请人民法院强制执行生效行政处罚决定，人民法院经审查裁定准予强制执行的，应当及时组织实施强制执行。在执行过程中要积极争取环境保护主管部门的支持和配合，确保被执行人应承担的行政责任落实到位。
七、关于发现以罚代刑问题的处理
在环境保护行政执法实践中，以罚代刑的现象比较突出。各级人民法院在行政审判中发现违法行为已经构成犯罪的，应当及时移送刑事侦查机关处理；对于行政机关可能存在以罚代刑、放纵犯罪问题的，要向行政机关或者有关部门及时提出司法建议。
