【条文主旨】
本条是关于建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的法律责任的规定。
【条文理解】
本条是新增的条款。
针对实践中建设项目未批先建的现象，明确了对违反本法第十九条关于“未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”规定的行为进行处罚的方式，即责令停止建设、处以罚款、责令恢复原状。本条规定的处罚方式取代了《
环境影响评价法》第三十一条规定的责令限期补办手续，不补办的予以罚款的规定，堵住了引发“先上车后补票”的制度漏洞，未评先建的违法项目，不能再通过补办手续的方式“补票”，可以直接处以罚款、责令停止建设、恢复原状。本法施行后，《环境影响评价法》的规定与本条规定不一致的，适用本法。
一、规定的必要性
根据《环境影响评价法》第二条的规定，环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价通过综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据，包括规划的环境影响评价和建设项目的环境影响评价。近年来，建设项目未批先建的现象屡禁不止。这些建设项目有的没有依法提交建设项目环境影响评价文件就开工建设，有的环境影响评价文件未经批准就违法上XXX设投产，造成既定事实后，再补办手续，交少量罚款。造成未批先建现象严重的原因有四：（1）地方政府对经济增长的需求，导致建项目时开绿灯，对违法的建设项目睁一只眼闭一只眼，忽视建设项目环境影响评价这一重要前置程序。（2）违法成本低，利益驱动下项目顶风上马，有些建设项目投资回报高，几十万罚款根本起不到任何作用，因此，一些企业宁愿受罚，未经环评项目也要上马。（3）现有的允许未批先建者“限期补办”的规定，被一些违法企业利用，导致一些建设项目“先上车后买票”，实行未批先建，使环境影响评价失去了事前预防的功能。（4）行政审批程序繁琐，耗时过长。建设项目的环评审批程序短则数月，长至半年一年，建设单位等不及审批手续办完，只能冒险开工，边建设边报批，有的等到项目完工，手续才批下来。
未经环境影响评价擅自开工建设的后果是多方面的。一方面建设项目不进行环境影响评价，就无法对项目建设是否符合国家
法律法规、发展规划、产业政策，污染物排放量是否符合总量控制要求，污染防治措施是否到位作出科学评价，许多未批先建项目建成后会直接加重当地或区域环境污染。另一方面违法项目未经环评审批开工建设，公众无法通过环评的信息公开和公众参与了解项目的基本情况和环保措施，无法得知项目建成后可能产生的环境影响，更无法表达自己的环境诉求，造成政府部门环境管理的被动局面。因此本法第十九条规定，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。对于违反这一规定的，按照本条规定，应当承担相应的法律责任。
本条是本法新增加的内容，修订前对于未批先建的法律责任只在单行法和行政法规中有规定。根据《环境影响评价法》第三十一条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补的，可以处5万元以上20万元以下的罚款；建设项目环境影响评价文件未经批准，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护主管部门责令停止建设，可以处5万元以上20万元以下的罚款。本次修订，堵住了现有规定中“限期补办”的漏洞，直接规定对于未评先建的，责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。未评先建的违法项目，不能再通过补办手续的方式“补票”，可以直接处以罚款。
二、适用的情形
根据《环境影响评价法》的规定，建设单位应当组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表等环境影响评价文件。建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。对于违反上述规定的建设单位，应当依法进行行政处罚。《环境影响评价法》第三十一条第一款和第二款分别规定了未依法报批建设项目环境影响评价文件和建设项目环境影响评价文件未经批准的处罚，区别主要在于前者规定了限期补办手续。根据本条规定，违反环境影响评价的规定需要承担法律责任的情形有两种：（1）建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的；（2）环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的。虽然两种情况在行为阶段上有所差异，但其行为后果均为未经批准擅自开工建设，因此，本条未再区分两类行为的不同责任形式。
三、承担法律责任的形式
违反环境影响评价要求的责任形式有停止建设、处以罚款和恢复原状三种。停止建设是要求建设单位暂停项目建设，等待环境影响评价文件的审批，获批后可以继续进行建设。罚款，是在法律规定的幅度内，根据违法的具体情节、主观过错情况、造成的影响等科处一定数量的金钱，以促使其改正违法行为。恢复原状是指通过拆除等手段使已经建成的设施或项目恢复到开工建设之前的状态。对于一般的未批先建行为，负责审批建设项目环境影响评价文件的部门应当责令停止建设，处以罚款；对于情形恶劣，项目环境影响较大，严重不符合环保管理要求的，在被责令停止建设，处以罚款的同时，还应当拆除已经建成的部分，消除对环境造成的影响，属于更为严厉的处罚。
四、本条法律责任的执法主体
本条规定的执法主体是有环境保护监督管理职责的部门，不限于环境保护主管部门，还包括其他有环境影响评价文件审批权的部门，如海洋工程建设项目的海洋环境影响报告书由海洋环境保护部门审批；也不限于审批环境影响评价文件的部门，有可能是审批环境影响评价文件部门的上级部门，或者是受原审批环境影响评价文件部门委托的部门。
【审判实践中应当注意的问题】
一、关于工商行政登记不能代替环保行政审批的问题
在司法实践中，经常发生当事人以已通过工商行政管理部门的核准注册登记为由，提出无需再办理环保许可审批的主张。但工商行政管理部门和环境保护主管部门主管行政领域不同，具有不同的行政管理职能。工商行政管理部门核准的是营业主体资格，解决的是市场准入问题。对建设项目行使环境影响评价审查批准权以及建成后投入使用中的监管，则是法律赋予环境保护主管部门的职权。工商行政管理部门的核准注册登记，不能代替环保许可审批；工商行政管理部门核准了当事人的注册登记，也不能等同于原告取得了环保许可。当事人在营业中有涉及环境保护方面的具体行为的，仍须遵守环境保护法律法规的规定。
二、关于不服处罚决定的救济问题
本条规定的处罚对象是未经环境影响评价审批的建设单位，与监督管理部门存在监督管理的行政法律关系。受处罚的相对人不服处罚决定的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但提起行政复议或者行政诉讼，不停止处罚决定的执行。
三、关于处于持续状态环境违法行为的法律适用问题
本法实施后，处于持续状态的环境违法行为违反本条规定的，应根据本条规定处罚。古罗马格言“法律仅仅适用于将来，没有溯及力”，在近代已被确认为重要的法治原则，即“法不溯及既往”原则。根据该原则，新法对其施行以前发生的事件和行为一般不具有法律约束力，只能向后发生法律效力。对于在本法施行之前实施的违反环境影响评价规定的行为，应当按照《环境影响评价法》的相关规定进行处罚。但如果该行为持续至本法施行之后的，则应按照本条规定进行处罚。
四、在上位法缺乏明确规定情况下，下位法在设定权范围内作出的规定，可以结合具体案情分析，作为裁判依据的问题
在本法施行之前，有的地方性法规对于未取得环境影响评价批准文件投入生产使用的行为未规定责令限期改正，而是直接规定罚款。司法实践中，对于能否适用地方性法规存在争议。一种观点认为，在地方性法规与《环境影响评价法》有不同规定的情况下，应当适用《环境影响评价法》的规定，即环境保护主管部门不经责令限期改正，直接处以罚款构成适用法律错误。另一种观点认为，地方性法规在上位法没有明确规定的情况下，对未取得环境影响评价批准文件但已投入生产使用者所应承担的法律责任作出的规定，不违反行政处罚设定权的规定，与上位法也无抵触，且符合环保立法精神的，可以作为行政处罚的依据。在本法施行后，依据本条规定，对于上述问题的处理将不再存在法律障碍和认识上的分歧，即一经查实有本条规定的行为，即可责令停止建设，处以罚款，不需先行责令限期改正。
